Perché non si applica la SCIA in edilizia

Riceviamo e pubblichiamo una nota di un nostro lettore che da molti anni lavora presso l'ufficio tecnico di un Comune nel quale si occupa di Denuncia Inizio Attività (DIA).
Abbiamo omesso la firma perché non ha autorizzato la pubblicazione dei suoi dati.
Segue il testo della nota.

Dopo l'approvazione della legge 122/10, alcuni giornali ed alcuni Dirigenti di Comuni, si sono prodigati a "spiegare" che la DIA, normata dal DPR 380/01 (Testo Unico dell'edilizia), risultava "abolita o abrogata o sostituita" dalla SCIA. Altri giornali ed altri Dirigenti dei Comuni, hanno obiettato che la norma non fosse rivolta all'attività edilizia.
Per poter comprendere quale è la giusta interpretazione, bisogna fare un excursus del panorama legislativo, riguardante la DIA amministrativa e la DIA edilizia.

A) La Legge 241 del 7 agosto 1990, prima della SCIA - Legge 122/10
La legge 241/90, pubblicata in G.U. il 18 agosto 1990, n. 192 ed intitolata "Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi", nella sua originaria stesura, chiaramente indicava all'art.19 che l’applicazione della Denuncia Inizio Attività (DIA) era riferita ai procedimenti amministrativi ed esattamente: "In tutti i casi …… ad esclusione delle concessioni edilizie e delle autorizzazioni rilasciate ai sensi della legge 1 giugno 1939, n. 1089, della legge 29 giugno 1939, n. 1497, e del D.L. 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla L. 8 agosto 1985, n. 431, ………..". L'annotazione che escludeva l'attività edilizia. è stata confermata dall’art.2 della Legge 537 del 1993, rimanendo in vigore fino all'emanazione della Legge 80 del 2005.

E' importante anche rilevare che il Legislatore con i regolamenti di cui al DPR 300/92, al DPR 407/94,al DPR 411/94 ha voluto chiarire, le materie (ed i Ministeri interessati) riguardanti l'applicazione dell’articolo 19 della Legge 241/90 ed in quali casi si poteva utilizzare la Denuncia Inizio Attività ed in quali casi invece era da escludere la sua applicazione.

Con l'articolo 21 della Legge 15/2005 è stata aggiunta la rubricazione degli articoli della Legge 241/90, e l'articolo 19 è stato intitolato "Denuncia di Inizio Attività".

Con l'articolo 3 della Legge 80/2005 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 111 del 14 maggio 2005) è stato invece riscritto completamente l'articolo 19 della Legge 241/90, ed il titolo dell'articolo 19 è stato modificato in "Dichiarazione di Inizio Attività".

Questa modifica è di natura fondamentale, perché il Legislatore ha volutamente diversificato il procedimento amministrativo della Dichiarazione Inizio Attività, riferito all'attività imprenditoriale, commerciale o artigianale , dal procedimento amministrativo della Denuncia di Inizio Attività, riferito all'attività edilizia, nata da alcuni Decreti Legge del 1995, convertiti con la Legge 662/96.

B) La DIA nell'edilizia - dalla Legge 662/96 al Testo Unico DPR 380/01
La nuova disciplina della Denuncia Inizio Attività riferita all'edilizia, è stata dapprima stabilita dall'art. 8 del decreto legge. 27 marzo 1995, n. 88, ed è divenuta effettiva per effetto del comma 60 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, che ha modificato l'art. 4 della legge 4 dicembre 1993, n. 493.
La specificità della materia edilizia e della D.I.A. normata dalla L.662/96, si evidenziava in un iter completamente diverso da quello normato dalla Legge 241/90, in particolare dai seguenti punti:

• 1. l'attività edilizia poteva iniziare dopo 20 giorni;
• 2. la D.I.A. doveva essere corredata, al momento della presentazione, da una dettagliata relazione asseverata a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali;
• 3. C'era l'obbligo di comunicare al comune la data di ultimazione dei lavori.
• 4. l'efficacia della D.I.A. era al massimo pari a tre anni;
• 5. Il progettista doveva emettere un certificato di collaudo finale che attestava la conformità dell'opera al progetto presentato.

Con l'emanazione del Testo Unico dell'Edilizia D.P.R. 380/01 e delle successive leggi che hanno modificato e integrato il testo iniziale, con gli articoli 22 e 23 si è di nuovo intervenuto sulla Denuncia Inizio Attività nell'edilizia, andando a modificare i seguenti punti:

• 1. l'attività edilizia può iniziare dopo 30 giorni;
• 2. la D.I.A. deve essere corredata, dall'indicazione dell'impresa esecutrice dei lavori e dal D.U.R.C.;
• 3. il progettista, o un tecnico abilitato, deve emettere un certificato di collaudo finale che attesti la conformità dell'opera al progetto presentato.
• 4. lo stesso tecnico deve presentare la ricevuta dell'avvenuta presentazione della variazione catastale ovvero una dichiarazione che le opere di cui alla D.I.A. non hanno comportato modificazioni del classamento.

La peculiaretà della materia e dell'iter di cui agli articoli 22 e 23 del D.P.R. 380/01, rende alla Denuncia Inizio Attività dell'edilizia una specificità non assimilabile ad altro procedimento amministrativo.

C) La SCIA - Legge 122/2010
Con l'emanazione della Legge 30 luglio 2010, n. 122, è nato l'equivoco riguardo alle materie in cui risulta applicabile la nuova procedura della SCIA.

Il TITOLO III della Legge 122/2010, denominato SVILUPPO ED INFRASTRUTTURE, già indirizza in quale campo la nuova norma legifera.
In particolare l'art. 49, intitolato "Disposizioni in materia di conferenza di servizi" con il comma 4-bis, sostituisce completamente l'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, con la maggiore novità che non si debbono aspettare i 30 giorni del testo previgente, ma l'attività puo essere iniziata contestualmente alla Segnalazione Certificata di Inizio Attività - Scia. L'articolo 49 prosegue con il comma 4-ter, che nella sua lettura dovrebbe chiarire in quali materie è applicabile la SCIA.
"4-ter. Il comma 4-bis attiene alla tutela della concorrenza ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, e costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi della lettera m) del medesimo comma. Le espressioni "segnalazione certificata di inizio di attività" e "Scia" sostituiscono, rispettivamente, quelle di "dichiarazione di inizio di attività" e "Dia", ovunque ricorrano, anche come parte di una espressione più ampia, e la disciplina di cui al comma 4-bis sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di inizio di attività recata da ogni normativa statale e regionale."

Quindi il primo periodo del comma 4-ter specifica che la SCIA riguarda le materie di cui all'articolo 117, secondo comma lettera e) della Costituzione che sono: moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie, con esclusione di quanto specificato nel nuovo articolo 19 della Legge 241/90, mentre il secondo periodo del comma 4-ter specifica che la "segnalazione certificata di inizio attività" sostituisce la "dichiarazione di inizio attività" riportata in ogni normativa statale e regionale.

Il legislatore con l'articolo 49 comma 4-ter ha chiaramente voluto escludere l'applicazione della SCIA all'edilizia, in quanto:

• 1. la materia dell'edilizia rientra nel "Governo del Territorio" materia che la Costituzione all'articolo 117 terzo comma indica tra le "materie di legislazione concorrente" quindi di competenza regionale;
• 2. l'espressione Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) sostituisce l'espressione Dichiarazione di Inizio Attività (DIA) e non l'espressione Denuncia di Inizio Attività di cui al DPR380/01 o di altre norme che utilizzano detta espressione.

D) Abrogazione di una legge
L'abrogazione è l'istituto mediante il quale il legislatore determina la cessazione ex nunc (non retroattiva) dell'efficacia di una norma giuridica.
A norma dell'art.15 del Codice Civile, una norma di legge puo essere abrogata nel tempo, prevedendo che la nuova legge abroghi quella previgente qualora:

• 1. vi sia un'espressa previsione in tal senso da parte del legislatore (abrogazione espressa)
• 2. vi sia incompatibilità tra le nuove disposizioni e quelle precedenti (abrogazione tacita)
• 3. la nuova legge ridisciplini l'intera materia prima regolata dalla legge previdente (abrogazione implicita).

Nel caso in esame, il nuovo art.19 della legge 241/90, NON ABROGA (ne espressamente, ne tacitamente, ne implicitamente) le norme riportate negli articoli 22 e 23 del DPR380/01.

A maggior chiarezza, si fa presente che invece, il DPR 380/01, trattandosi di testo di legge che ha ridisciplinato l'intera materia edilizia, ha espressamente abrogato con l'art.136 numerose norme di legge previgenti.

E) Abrogazione di una norma di un Testo unico
L'abrogazione di una norma contenuta in un Testo Unico, deve avvenire solamente in modo esplicito, ai sensi della Legge 8 marzo 1999, n. 50.
Infatti l'art.7 comma 6 della Legge 50/1999 specifica che "Le disposizioni contenute in un testo unico non possono essere abrogate, derogate, sospese o comunque modificate se non in modo esplicito, mediante l'indicazione precisa delle fonti da abrogare, derogare, sospendere o modificare. La Presidenza del Consiglio dei ministri adotta gli opportuni atti di indirizzo e di coordinamento per assicurare che i successivi interventi normativi incidenti sulle materie oggetto di riordino siano attuati esclusivamente mediante la modifica o l'integrazione delle disposizioni contenute nei testi unici."

F) Chiarezza testi normativi
A conferma che una legge debba essere chiaramente abrogata, è stata emanata la Legge 18 giugno 2009, n.69, che con l'articolo, inserisce un articolo nuovo alla Legge 400 del 23 agosto 1988, il 13/bis che alla lettera a) stabilisce: "Art. 13-bis. - (Chiarezza dei testi normativi). - 1. Il Governo, nell'ambito delle proprie competenze, provvede a che:
a) ogni norma che sia diretta a sostituire, modificare o abrogare norme vigenti ovvero a stabilire deroghe indichi espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate; mentre nel resto dell'articolato, indica i modi ed i tempi per correggere e/o aggiornare i testi normativi. "

G) Conclusioni
Si può decisamente affermare che la SCIA di cui al nuovo art.19 della Legge 241/90 non riguarda l'attività edilizia perché:

• 1) nel testo della Legge 30 luglio 2010, n. 122 non c'è scritto;
• 2) l'art.49 comma 4-ter della Legge 122/10 prevede che la SCIA, sostituisce la Dichiarazione Inizio Attività e non la Denuncia Inizio Attività;
• 3) l'art.49 comma 4-ter della Legge 122/10, riguarda le materie di cui all'articolo 117, secondo comma lettera e) della Costituzione;
• 4) l'attività edilizia rientra nel "Governo del Territorio", materia che la Costituzione all'articolo 117 terzo comma indica tra le "materie di legislazione concorrente" quindi di competenza regionale;
• 5) la specificità delle norme di cui alla Denuncia di Inizio Attività del Testo Unico dell'Edilizia DPR380/01, tra cui le responsabilità del progettista-direttore dei lavori-collaudatore, la sicurezza dei lavori; la regolarità delle Ditte esecutrici dei lavori, gli obblighi della denuncia in catasto, esclude qualsiasi somiglianza alle norme di cui all'art.19 della Legge 241/90;
• 6) il nuovo art.19 della legge 241/90, non abroga le norme riportate negli art. 22-23 del DPR 380/01;
• 7) ai sensi dell'art.7 comma 6 della Legge 50/99, l'abrogazione di una norma contenuta in un Testo Unico, deve avvenire solamente in modo esplicito.