Codice dei contratti: alle Commissioni parlamentari il Decreto sulla Direzione dei lavori

Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti Graziano Delrio ha trasmesso il 9 gennaio scorso alle Commissioni Parlamentari di Camera e Senato, lo schema di decreto ministeriale recante regolamento di approvazione delle linee guida concernenti le modalità di svolgimento delle funzioni del direttore dei lavori e del direttore dell'esecuzione dei contratti relativi a servizi o forniture sul quale le Commissioni stesse devono esprimere il proprio parere, così come disposto all’articolo 111, commi 1 e 2 del D.Lgs. n. 50/2016 (c.d. Codice dei contratti).

Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, oltre allo schema di decreto, ha predisposto la documentazione contenente

• la relazione illustrativa;
• la relazione tecnica;
• l’Analisi tecnico-normativa (A,T.N.);
• l’Analisi di impatto della regolamentazione (A.I.R.).

Ricordiamo che:

1. in data 29 aprile 2016 l’ANAC ha posto in consultazione le linee guida Linee guida su modalità di svolgimento delle funzioni di direzione e controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione del contratto da parte del Direttore dei Lavori e le Linee guida su modalità di svolgimento delle funzioni di coordinamento, direzione e controllo tecnico-contabile dell’esecuzione del contratto da parte del Direttore dell’esecuzione (leggi notizia);
2. entro la data di scadenza della consultazione fissata per il 16 maggio 2016 sono arrivate all’ANAC oltre 50 contributi da pubbliche amministrazioni e società pubbliche, dipendenti di pubbliche amministrazioni e società pubbliche, associazioni di categoria ed ordini, operatori economici ed altri (leggi notizia);
3. successivamente alle osservazioni, il 21 giugno 2016, l’ANAC ha preparato un testo definitivo che ha inviato al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (leggi notizia);
4. il Ministero, in funzione delle linee guida predisposte dall’ANAC, ha predisposto un decreto di due articoli con allegate le linee guida che ha inviato al Consiglio superiore dei Lavori pubblici ed al Consiglio di Stato per il parere;
5. il Consiglio superiore dei lavori pubblici ha espresso il proprio parere con note prot. n. 6734 del 18 luglio 2016 e prot. n. 6907 del 22 luglio 2016
6. il Consiglio di Stato ha espresso il proprio parere n. 2282 del 3 novembre 2016. Si tratta di un parere favorevole con condizioni ed osservazioni di entità tale che tali da inficiare l’impostazione stessa del decreto. Una delle più dure prese di posizione del Consiglio di Stato tra i tanti pareri espressi sul nuovo Codice dei Contratti e sui suoi provvedimenti attuativi. I giudici di Palazzo Spada hanno, infatti, rilevato come lo schema di decreto sia composto da due articoli di cui il primo “approva” le linee guida che vengono riportate in due “allegati” al decreto, e il secondo dispone le abrogazioni. In tal modo, sul piano formale, si ha un ibrido in cui il decreto ministeriale, ancorché nella sua stringatezza, ha la forma esteriore tipica di un regolamento, diviso in articoli, mentre le linee guida allegate hanno una struttura discorsiva ed aggiungono, anche, che, affermata la natura giuridica regolamentare delle linee guida ministeriali, la veste formale esteriore deve essere congruente con tale natura, e che debba perciò esservi una fusione formale e sostanziale tra decreto ministeriale e linee guida (leggi notizia);
7. il 5 dicembre 2017, a distanza di oltre un anno dal parere del Consiglio di Stato, il MIT ha inviato alla Conferenza unificata il testo per il previsto parere;
8. il 6 dicembre 2017 la Conferenza unificata ha espresso il proprio parere, positivo con osservazioni.

Dopo il passaggio obbligato alle commissioni parlamentari competenti, sarà necessario, a nostro avviso,  un nuovo parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e del Consiglio di Stato, che si erano espressi su un documento totalmente differente (quello originario era composto da 2 articoli e 2 allegati) e prima dell’entrata in vigore del “decreto correttivo” di cui al d.lgs. n. 56/2017.

Il testo del nuovo decreto è, adesso composto da 33 articoli suddivisi nei seguenti 3 titoli:

• Titolo I - Il direttore dei lavori (artt. 1-17)
• Titolo II -  Il direttore dell’esecuzione dei contratti relativi a servizi o forniture (artt. 18-33)
• Titolo III - Diposizioni finali (artt. 30-33).

Il titolo I dedicato al direttore dei lavori è, a sua volta suddiviso nei seguenti Capi:

• Capo I - Profili generali (artt. 1-5)
• Capo II - Funzioni e compiti nella fase preliminare (artt. 6-7)
• Capo III - Funzioni e compiti in fase di esecuzione (artt. 8-14)
• Capo IV - Controllo amministrativo contabile (artt. 15-17)

Abbiamo confrontato i Capi dal I° al IV° del Titolo I del decreto predisposto dal MIT con le linee guida predisposte dall’ANAC e, possiamo affermare quanto segue:

• Il Capo I, a parte il nuovo art. 1 sulle definizioni, ripropone i paragrafi dal 2 al 5 delle linee guida con piccole modifiche tra le quali quelle introdotte all’articolo 3 in cui è precisato che “1.Il direttore dei lavori riceve dal RUP le disposizioni di servizio mediante le quali quest’ultimo impartisce le istruzioni occorrenti a garantire la regolarità dei lavori, fissa l’ordine da seguirsi nella loro esecuzione, quando questo non sia regolato dal contratto, e stabilisce, in relazione all’importanza dei lavori, la periodicità con la quale il direttore dei lavori è tenuto a presentare un rapporto sulle principali attività di cantiere e sull’andamento delle lavorazioni. Nell'ambito delle disposizioni di servizio impartite dal RUP al direttore dei lavori resta di competenza di quest'ultimo l'emanazione di ordini di servizio all'esecutore in ordine agli aspetti tecnici ed economici della gestione dell'appalto. 2. Fermo restando il rispetto delle disposizioni di servizio impartite dal RUP, il direttore dei lavori opera in autonomia in ordine al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione dell’intervento”;
• l’articolo 6 del Capo II, ripropone quasi integralmente il paragrafo 6.1 delle linee guida, mentre l’articolo 7 sempre del Capo II contiene tante novità per il semplice fatto che dal comma 4 al comma 14 riproducono in parte gli articoli 153, 154, 155, 156 e 157, il comma del previgente dpr n. 207/2010 che, in verità, erano stati già abrogati, erroneamente, dall’articolo 217, lettera u) del d.lgs. n. 50/2016 (leggi notizia);
• il Capo III, contiene, con piccoli aggiustamenti i paragrafi 7 ed 8 delle linee guida.

Da notare come il Ministero ha inserito nei tre capitoli del Titolo I ha inserito la gran parte di norme relative ai vari casi di consegna dei lavori, alle sospensioni ed alla ripresa dei lavori, ai ritardo nella consegna dei lavori attribuibile a fatto o colpa della stazione appaltante; tutte norme contenute nella Parte II, Titolo VIII del Regolamento n. 207/2010 che erano state, inopinatamente, abrogate dall’articolo 217, lettera u) del d.lgs. n. 50/2016. Aggiungiamo, poi, che le norme sulle varianti sono contenute nell'articolo 10 del provvedimento e che al comma 8 dello stesso è precisato che: " Il direttore dei lavori può disporre modifiche di dettaglio non comportanti aumento o diminuzione dell’importo contrattuale, comunicandole al RUP". Ritorneranno quelle che ho sempre definito, quando era in vigore il previgente d.lgs. n. 163/2006, "varianti non varianti".

Ricordiamo, poi, che già nel lontano mese di maggio 2016 (leggi notizia) avevamo affermato che tra le norme che restavano in vigore dopo il 18 aprile 2016 non figuravano gli articoli dal 147 al 167 contenuti nella Parte II, Titolo VIII, Capi I, II e III del Regolamento n. 207/2010 e che, ancora oggi, con la “dimenticanza” di un periodo transitorio (leggi notizia) relativamente alle norme sulla direzione dei lavori contenute nel previgente Regolamento n. 207/2010 esiste un vuoto normativo creatosi con l’abrogazione “tout court” e senza alcun periodo transitorio degli articoli (dal 147 al 177) relativi alla Parte II, Titolo VIII del Regolamento n. 207/2010; in pratica con tale abrogazione sono state cancellate tutte le norme cui un direttore dei lavori poteva far riferimento relativamente, tra l’altro,  alla consegna dei lavori, alla sospensione e ripresa dei lavori, alla sospensione illegittima, ala determinazione dei nuovi prezzi, alle contestazioni tra la stazione appaltante e l’esecutore, ai sinistri alle persone e danni, ai danni cagionati per fora maggiore, all’accettazione qualità ed impiego dei materiali che durerà sin quando non sarà pubblicato il decreto del MIT relativo all’articolo 111, comma 1 relativo alle modalità con cui il direttore dei lavori effettua l’attività di controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione di lavori.

Riportiamo, per ultimo che l’articolo 7 relativo alla “Consegna dei lavori” e l’articolo 10 relativo alle “Modifiche, variazioni e varianti contrattuali” sono la grande novità rispetto alle originarie linee guida predisposte dall'ANAC.

In allegato lo schema di decreto e la documentazione che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha inviato alle Camere.

A cura di Arch. Paolo Oreto