Sblocca Cantieri e Codice dei contratti: il punto di vista di una Stazione Appaltante

Con la pubblicazione in Gazzetta del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32 (c.d. Sblocca Cantieri) è “quasi” terminata la fase 1 di revisione dell’apparato normativo che regola i lavori pubblici in Italia. Quasi perché, pur essendo immediatamente in vigore le modifiche al D.Lgs. n. 50/2016 (c.d. Codice dei contratti), dobbiamo attendere la conversione in legge entro il 17 giugno 2019 (60 giorni dalla pubblicazione in Gazzetta del D.L. n. 32/2019) per avere il quadro definitivo di questa prima fase.

Alla fase uno seguirà poi la definizione della legge delega con la quale il Governo avrà la possibilità di modificare ulteriormente i contenuti del Codice se non addirittura riscriverlo. Nel frattempo, dopo aver sentito il Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) Raffaele Cantone e il Vicepresidente del Consiglio Nazionale degli Architetti PPC (CNAPPC) e Coordinatore del Tavolo “Lavori Pubblici” della Rete delle Professioni Tecniche, Rino La Mendola, ho avuto il piacere di raccogliere il punto di vista di una grossa stazione appaltante, intervistando l’ing. Raffaele Zurlo, Amministratore di parte italiana di BBT SE - Galleria di Base del Brennero che opera da 33 anni nel settore delle infrastrutture pubbliche, di cui da 16 in veste di costruttore e 17 come committente pubblico.

Di seguito le mie domande unitamente alle risposte dell’ing. Zurlo.

1. Partiamo dall'inizio, dalla sua entrata in vigore, il D.Lgs. n. 50/2016 ha necessitato di parecchie modifiche, ultima delle quali quelle dello Sblocca Cantieri che ne stanno rivoluzionando la filosofia stessa. Arrivati a questo, come giudica la riforma del 2016?

La riforma del 2016 ha introdotto alcune innovazioni interessanti, prima fra tutte la “qualificazione degli enti appaltanti”.
Iniziativa che mi ha fatto particolarmente piacere e mi ha lasciato ben sperare, almeno nei primi mesi successivi all’entrata in vigore del decreto. Purtroppo, dopo tre anni, sino ad oggi, ben poco è stato fatto in questo senso. Incresciosamente.
Il Ministero delle Infrastrutture, l’ANAC e chiunque altri ne abbia titolo, dovrebbero immediatamente dar seguito a quest’ottimo proponimento. Ed estenderlo dalle gare d’appalto alla capacità di elaborare progetti, alla capacità di gestire gli appalti di costruzione, alla capacità di svolgere le importantissime funzioni di direzione dei lavori, ecc.
Così come chiediamo alle imprese di costruzioni di “qualificarsi” per la partecipazione alle gare d’appalto e per l’esecuzione dei lavori pubblici, la stessa selezione e certificazione deve farsi in capo a tutti gli enti pubblici che hanno la velleità di gestire direttamente denaro pubblico per la realizzazione di un qualsiasi tipo di progetto pubblico, infrastrutturale e non.
Analogamente, reputo necessaria la istituzione di un albo dei commissari di gara, cui attingere i nominativi per la costituzione delle Commissioni di Gara, il cui ruolo è di particolare importanza nell’espletamento delle procedure di attribuzione degli appalti, specie se detti appalti sono affidati secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Nella riforma del 2016 non colgo altri elementi positivi.
Soprattutto non intravvedo alcun vantaggio derivante dalla introduzione delle “soft laws”.
Al contrario, nel 2016, mi sarei limitato ad un intervento di “manutenzione ordinaria” sull’allora vigente “Codice De Lise”, prestando la dovuta attenzione ai suggerimenti ed alle richieste provenienti dagli operatori del settore.
Purtroppo, nel 2016 come in altre circostanze, la nuova norma fu redatta da soggetti che mai l’avrebbero applicata nella pratica di tutti i giorni.

2. Lo Sblocca Cantieri, se confermato dal Parlamento in sede di conversione in legge, riunirà le linee guida ANAC vincolanti in un unico “mini regolamento”, mentre nulla dice sui decreti che a distanza di 3 anni si attendono per completare la riforma. Il rischio è di continuare ad avere un sistema normativo incompleto. Come pensa si possa risolvere questa problematica?

Bisognerebbe chiederlo a coloro che hanno, oggi, ritenuto di imboccare questo percorso. Spero che costoro si siano già posti il problema ed abbiano concepito per esso una ragionevole soluzione. Dobbiamo essere ottimisti a questo proposito.

3. Si parla tanto di appalto integrato. Che idea si è fatto sull'argomento?

L’idea che mi son fatto deriva dalle esperienze che ho vissuto nei 33 anni in cui ho lavorato nel settore delle infrastrutture pubbliche, in Italia ed all’estero. Molto significativa, in questo senso, è stata l’esperienza “transfrontaliera” che ho vissuto nella realizzazione della galleria di base del Brennero.
L’appalto integrato è un ottimo strumento che può essere felicemente impiegato nella realizzazione di progetti infrastrutturali particolarmente impegnativi, in particolare laddove il successo del progetto è fortemente legato alla scelta del metodo costruttivo ed all’organizzazione logistica dei cantieri. In queste materie, l’apporto del know-how da parte delle imprese di costruzioni più qualificate, sin dalla fase di gara, non può che giovare al successo del progetto.
L’esperienza vissuta al Brennero ed altrove dimostra che, se la gara per l’affidamento di un appalto integrato viene esperita sulla base di un progetto, anche definitivo, sviluppato dalla Committenza, che sia ragionevolmente ben elaborato e certamente fattibile, l’introduzione, sin dalla fase di gara, di varianti ben studiate dalle imprese realizzatrici non potrà che giovare alla migliore realizzazione del progetto.
Se al progetto a base d’asta, ben studiato da parte della committenza, si fa seguito con una gara ben esperita secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e quindi con una severa due diligence del progetto elaborato dall’impresa aggiudicataria dell’appalto, anche I costi ed I tempi di realizzazione saranno sotto controllo e nelle previsioni.
Ripeto, in ogni caso, sarà determinante la competenza dell’ente committente, in tutte le fasi del processo realizzativo.

4. Ritorniamo sulla qualificazione delle stazioni appaltanti. Da oltre un anno si parla di una bozza di DPCM che secondo molti prevede requisiti eccessivamente onerosi soprattutto per i piccoli Enti che saranno costretti ad aggregazioni o a delegare alle centrali di committenza con aggravio dei costi. Il DPCM rappresenta una vera e propria chiave di volta per il completamento della riforma degli appalti. Qual è il Suo punto di vista in merito?

Uno dei maggiori problemi del nostro meraviglioso Paese, se non il più grande, sta nella inadeguatezza ed incapacità degli apparati della Pubblica Amministrazione.
Se, in seno a questi apparati, i ruoli di rilievo venissero attribuiti a professionisti di provata esperienza e competenza nel settore specifico cui vengono destinati e che, al tempo stesso, siano persone ordinariamente oneste, vivremmo in un Paese straordinariamente attraente.
L’Italia è un Paese ricco di storia, di cultura, di intelligenze vive ed anche di risorse.
Se la nostra pubblica amministrazione fosse in grado di gestire efficientemente queste risorse, evitando di sperperare denari nell’intrapresa di opere che poi restano incompiute, nella realizzazione di opere che dovrebbero costare la metà di quanto in realtà ci costano, nell’acquisto disaccorto di prodotti e servizi per i cittadini, ecc. vivremmo in un paese meraviglioso, sotto tutti i punti di vista : sanità, assistenza sociale, scuola, università, trasporti, servizi pubblici in genere, integrazione, ecc.
Trovo assolutamente necessario che il ruolo di stazione appaltante venga svolto solo da quegli enti pubblici che siano adeguatamente attrezzati allo scopo.
Bene, quindi, la creazione di efficienti centrali di committenza che rendano i servizi di procurement a quegli enti pubblici che non sono in grado di elaborare progetti, scrivere capitolati né bandi di gara, né di gestire un contratto di appalto di lavori o di fornitura.
Penso che, ove realmente si riesca a realizzare questo progetto, si possano conseguire risparmi anziché aggravi di costo, a beneficio di tutti.

5. Viene esteso a 15 anni antecedenti la data di sottoscrizione del contratto con la SOA per il conseguimento della qualificazione. Pensa che sia corretto per far rientrare le imprese che negli ultimi 10 anni sono state colpite dalla crisi oppure si rischia di abbassare il livello reale di qualificazione delle imprese?

Sono contrario: l’attestazione SOA non può essere concessa alla “carriera”, men che meno “alla memoria”. Trovo che addirittura 10 anni siano troppi. Ai fini dell’accertamento delle capacità di un’impresa che si candida a rifornire lo Stato, ciò che realmente fa testo è lo stato attuale dell’impresa, le sue attuali capacità, non quelle correlate ad un passato che, seppur glorioso, è ormai irripetibile.

6. È stata confermata l'eliminazione degli incentivi ai tecnici della P.A. per le attività di programmazione e previsto che gli stessi siano conferiti per le attività di progettazione. È una problematica che negli anni è stata modificata più volte, qual è il Suo punto di vista in merito?

I tecnici della PA dovrebbero avere un contratto che annoveri tutte le attività di cui la PA necessita per lo svolgimento delle proprie funzioni istituzionali.
Un ingegnere progettista, assunto come tale e per tale finalità nella PA, deve redigere i progetti che gli vengono affidati, firmarli e timbrarli.
Per poter far ciò, ovviamente, il progettista della PA necessita di collaboratori qualificati, delle dotazioni hardware e software e di quant’altro dispongono i progettisti che vengono assunti, per lo svolgimento delle stesse funzioni, negli studi professionali e nelle società di ingegneria private.
Lo stesso dicasi per le attività di programmazione, direzione lavori, ecc.
A fronte dello svolgimento delle anzidette funzioni, il contratto dei tecnici della PA dovrebbe prevedere una retribuzione fissa ed una variabile, correlata al raggiungimento di obiettivi prefissati, nell’ambito di una politica retributiva che includa un ragionevole “management by objectives”.

7. In riferimento al subappalto, vengono eliminati l'obbligo di indicare la terna di nominativi di sub-appaltatori e l'obbligo per l'offerente di dimostrare l'assenza, in capo ai subappaltatori indicati, di motivi di esclusione. Viene anche previsto l'utilizzo del subappalto fino alla quota del 50% dell'importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture. Pensa sia la strada giusta?

Questa è una strada sbagliata! Sono personalmente contrario all’istituto del subappalto indiscriminato, che dovrebbe essere, invece, limitato ad attività secondarie del processo produttivo ed a poche attività specialistiche, realmente degne di questo nome.
Grazie al subappalto indiscriminato, al General Contractor ed altri strumenti deleteri, le imprese cosiddette “generali” hanno perduto, negli anni, la capacità di operare direttamente per l’esecuzione delle attività ordinarie, rientranti nel processo realizzativo di un’opera pubblica. Così finendo per svolgere il ruolo di enti “subappaltanti”, in ciò a mala pena limitate dalle soglie di subappaltabilità che oggi si vogliono addirittura cancellare.
Il subappalto diffuso, peraltro, è uno strumento pericoloso in quanto utile ad infiltrazioni di soggetti indesiderati nella realizzazione degli appalti pubblici.

8. Con le modifiche dell'art. 36 vengono modificate le procedure di aggiudicazione degli appalti sottosoglia, previsto il ritorno del criterio del minor prezzo ovvero ed eliminato il tetto del 30% per il punteggio economico nel criterio di aggiudicazione dell’Offerta economicamente più vantaggiosa. Cosa ne pensa di queste modifiche?

Ritengo che, in una procedura di gara esperita secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, il punteggio massimo da attribuire al contenuto “tecnico” delle offerte non debba essere inferiore al 60%, ivi non includendo il tempo di esecuzione.
MI trovo quindi a favore della soglia precedentemente esistente e sono totalmente contrario a questa innovazione, di cui non riesco a cogliere le vere finalità.
Per quanto riguarda gli appalti sotto soglia, sono d’accordo nel lasciare alle stazioni appaltanti (che siano competenti!) la possibilità di decidere fra i due criteri (minor prezzo ed offerta economicamente più vantaggiosa), a seconda del caso.
Le stazioni appaltanti, tuttavia, dovrebbero sempre farsi garanti del rispetto del budget; se un appalto viene aggiudicato per il valore di 100 euro, a 100 euro deve concludersi, non a 300 e neanche a 150 o 120.
La lievitazione dei costi in corso d’opera, contrariamente a quanto taluni vogliono far credere a copertura delle proprie malefatte, non può e non deve essere accettata come un fenomeno organico alla realizzazione delle opere pubbliche, ma è una grave patologia, originata da “stili di vita” deprecabili degli enti appaltanti, quali sono: la mancanza o inadeguatezza delle indagini geologico-geotecniche preliminari, la mancata conclusione degli iter approvativi, gli errori progettuali, i contratti d’appalto inadeguati alla specifica situazione, le gare d’appalto esperite da commissioni non in grado di comprendere e valutare le offerte di gara e, in fundo dulcis, le direzioni dei lavori non in grado di dirigere alcunché.

9. Con la pubblicazione dello Sblocca Cantieri termina la fase 1 della contro riforma del Codice dei contratti. La fase 2 prevede la definizione di una legge delega con la quale potrà essere prevista anche una totale riscrittura del Codice. Crede sia davvero indispensabile una nuova riforma o si può agire puntualmente sui contenuti dell'attuale impianto normativo? e in quest'ultimo caso quali sono le criticità maggiori che andrebbero risolte?

Lei mi rivolge una domanda molto impegnativa. A questo punto, sarei propenso ad una riscrittura del Codice degli Appalti. Ma chi ne sarà l’estensore? Per scrivere leggi e norme tecniche, occorrono i tecnici che, come i generali che Napoleone auspicava nel proprio esercito, devono essere bravi e fortunati.

Ringrazio l’ing. Zurlo per il prezioso contributo che offre numerosi spunti di riflessione che lascio come sempre a voi.

A cura di Ing. Gianluca Oreto