ANAC: linee guida affidamento concessioni di lavori pubblici e di servizi
L'Autorità Nazionale Anticorruzione ha definitivamente approvato con la Determinazione n. 10 del 23 settembre 2015 le "Linee guida per l'affidamento delle co...
L'Autorità Nazionale Anticorruzione ha definitivamente
approvato con la Determinazione n. 10 del 23 settembre 2015 le
"Linee guida per l'affidamento delle concessioni di lavori
pubblici e di servizi ai sensi dell'articolo 153 del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163" poste in consultazione
pubblica dal 9 dicembre 2013 al 31 gennaio 2014 e, successivamente,
dall'8 gennaio 2015 al 2 marzo 2015.
Con l'emanazione delle Linee Guida, con la quale vengono superate le precedenti determinazioni dell'AVCP n. 1 del 14 gennaio 2009 e n. 2 dell'11 marzo 2010, l'Autorità si pone l'obiettivo, nell'ambito delle proprie competenze, di fornire agli operatori del settore chiarimenti ed indicazioni sugli aspetti risultati più problematici, al fine di agevolare un corretto utilizzo dello strumento della finanza di progetto, in linea con il quadro normativo nazionale ed europeo vigente.
Sebbene non ancora recepite nell'ordinamento, nelle nuove Linee Guida si fa continuo riferimento alle novità introdotte dalle direttive europee in materia di appalti e concessioni; ciò, non per indicare obblighi a cui stazioni appaltanti e operatori economici devono sottostare, ma quale utile criterio per l'interpretazione dei singoli istituti esaminati.
Le linee guida contengono i seguenti 11 paragrafi:
La determinazione contiene, quindi, linee guida in materia di project finance o finanza di progetto (PF), che nei principi generali possono essere utilizzate per la maggior parte dei contratti di parternariato pubblico-privato (Ppp), di cui il PF è un'espressione.
Secondo la definizione contenuta nel Regolamento (UE) n. 549/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013, relativo al "Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea" (cd. "SEC2010"), i Ppp "sono contratti a lungo termine stipulati tra due unità, sulla base dei quali un'unità acquisisce o costruisce una o più attività, le gestisce per un determinato periodo e quindi le cede a una seconda unità. Tali accordi sono normalmente stipulati tra un'impresa privata e un'amministrazione pubblica, ma non sono escluse altre combinazioni: ad esempio, una società pubblica da una parte e un'istituzione senza scopo di lucro privata dall'altra".
Il PF, invece, consiste nel finanziamento di un progetto in grado di generare, nella fase di gestione, flussi di cassa sufficienti a rimborsare il debito contratto per la sua realizzazione e remunerare il capitale di rischio. Si tratta, quindi, di una modalità di finanziamento strutturato utilizzata anche per alcune operazioni di Ppp.
Le distinzioni tra PF e Ppp sono, quindi, teoricamente chiare: il primo attiene al finanziamento di un'opera o di un progetto, il secondo alle modalità di collaborazione tra pubblico e privato; tuttavia, per come è strutturato il Codice, che all'art. 153 disciplina il PF quale forma di affidamento di una concessione alternativa a quella (cd. ad iniziativa pubblica) di cui all'art. 143, esperibile laddove sia contemplato l'utilizzo di risorse totalmente o parzialmente a carico dei "soggetti proponenti", i due istituti tendono spesso a sovrapporsi, rischiando di creare anche confusione tra gli operatori economici.
Il recepimento della direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sull'aggiudicazione dei contratti di concessione , che deve avvenire entro il 18 aprile 2016, potrà costituire l'occasione per fissare più chiaramente i rapporti tra Ppp, concessioni e PF (in tal senso, si veda anche la disposizione sub art. 1, comma 1, lett. ll) del disegno di legge delega per il recepimento delle direttive europee, che individua tra i criteri guida quello di procedere alla razionalizzazione delle forme di partenariato pubblico privato).
Con l'emanazione delle Linee Guida, con la quale vengono superate le precedenti determinazioni dell'AVCP n. 1 del 14 gennaio 2009 e n. 2 dell'11 marzo 2010, l'Autorità si pone l'obiettivo, nell'ambito delle proprie competenze, di fornire agli operatori del settore chiarimenti ed indicazioni sugli aspetti risultati più problematici, al fine di agevolare un corretto utilizzo dello strumento della finanza di progetto, in linea con il quadro normativo nazionale ed europeo vigente.
Sebbene non ancora recepite nell'ordinamento, nelle nuove Linee Guida si fa continuo riferimento alle novità introdotte dalle direttive europee in materia di appalti e concessioni; ciò, non per indicare obblighi a cui stazioni appaltanti e operatori economici devono sottostare, ma quale utile criterio per l'interpretazione dei singoli istituti esaminati.
Le linee guida contengono i seguenti 11 paragrafi:
- Glossario
- Premessa
- La concessione di lavori e servizi e la finanza di progetto
- La fase della programmazione
- Lo studio di fattibilità
- Le modalità di svolgimento della procedura a gara unica (commi 1-14)
- Lo svolgimento della procedura a doppia gara e il diritto di prelazione (comma 15)
- Lo svolgimento delle procedure ad iniziativa dei privati (commi 16-18)
- Lo svolgimento delle procedure ad iniziativa dei privati (commi 19-21)
- La finanza di progetto nei servizi
- Disciplina applicabile all'esecuzione del contratto
La determinazione contiene, quindi, linee guida in materia di project finance o finanza di progetto (PF), che nei principi generali possono essere utilizzate per la maggior parte dei contratti di parternariato pubblico-privato (Ppp), di cui il PF è un'espressione.
Secondo la definizione contenuta nel Regolamento (UE) n. 549/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013, relativo al "Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea" (cd. "SEC2010"), i Ppp "sono contratti a lungo termine stipulati tra due unità, sulla base dei quali un'unità acquisisce o costruisce una o più attività, le gestisce per un determinato periodo e quindi le cede a una seconda unità. Tali accordi sono normalmente stipulati tra un'impresa privata e un'amministrazione pubblica, ma non sono escluse altre combinazioni: ad esempio, una società pubblica da una parte e un'istituzione senza scopo di lucro privata dall'altra".
Il PF, invece, consiste nel finanziamento di un progetto in grado di generare, nella fase di gestione, flussi di cassa sufficienti a rimborsare il debito contratto per la sua realizzazione e remunerare il capitale di rischio. Si tratta, quindi, di una modalità di finanziamento strutturato utilizzata anche per alcune operazioni di Ppp.
Le distinzioni tra PF e Ppp sono, quindi, teoricamente chiare: il primo attiene al finanziamento di un'opera o di un progetto, il secondo alle modalità di collaborazione tra pubblico e privato; tuttavia, per come è strutturato il Codice, che all'art. 153 disciplina il PF quale forma di affidamento di una concessione alternativa a quella (cd. ad iniziativa pubblica) di cui all'art. 143, esperibile laddove sia contemplato l'utilizzo di risorse totalmente o parzialmente a carico dei "soggetti proponenti", i due istituti tendono spesso a sovrapporsi, rischiando di creare anche confusione tra gli operatori economici.
Il recepimento della direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sull'aggiudicazione dei contratti di concessione , che deve avvenire entro il 18 aprile 2016, potrà costituire l'occasione per fissare più chiaramente i rapporti tra Ppp, concessioni e PF (in tal senso, si veda anche la disposizione sub art. 1, comma 1, lett. ll) del disegno di legge delega per il recepimento delle direttive europee, che individua tra i criteri guida quello di procedere alla razionalizzazione delle forme di partenariato pubblico privato).
A cura di arch. Paolo Oreto
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