Cessione dei diritti edificatori ovvero trasferimento di cubatura - 5: Le regioni ed i comuni in ordine sparso

Dopo il primo articolo sulla “cessione di cubatura” che tratta la perequazione urbanistica e la novità introdotta dal decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 convertito dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, il secondo articolo in cui abbiamo trattato “diritto privato e diritto urbanistico”, il terzo articolo dedicato agli “Standard edilizi e verde agricolo” ed il quarto articolo relativo alla giurisprudenza amministrativa , trattiamo oggi, sempre relativamente alla cessione di cubatura “le regioni ed i comuni in ordine sparso”.

Successivamente all’entrata in vigore della legge n. 106/2011 di conversione del Decreto-legge n. 70/2011, le Regioni e le Amministrazioni comunali, in ordine sparso, hanno cercato di utilizzare la nuova possibilità relativa alla “cessione di cubatura” con vari meccanismi  e con orientamenti più o meno concordi che in taluni casi sono stati ritenuti non corretti dalla giurisprudenza ammnistrativa che è intervenuta sull’aspetto urbanistico con le seguenti due condizioni:

• l’omogeneità dell’area territoriale entro la quale si trovano i due terreni;
• la contiguità dei due fondi,

con la puntualizzazione che tali condizioni sono necessarie al fine di evitare una mascherata variante ai PRG. Con le due precedenti condizioni che non creano varianti ai PRG è possibile intervenire, per l’inserimento dell’istituto della “cessione di cubatura”, semplicemente con la modifica del Regolamento edilizio comunale, lasciando inalterati i vigenti P.R.G. e le N.T.A. o, nel caso di predisposizione di nuovi P.R.G. con l’inserimeno del citato istituto, anche, nelle N.T.A.

E così si è operato in molti casi e dopo varie sentenze della giustizia amministrativa, per quanto ci risulta, nei vari comuni in cui è stata regolamentata la cessione di cubatura, appunto con la modifica del vigente regolamento edilizio o con la predisposizione di un nuovo Regolamento predisposto ad hoc per la cessione di cubatura nel rispetto delle due sopraindicate condizioni rivenibili in quasi tutte le sentenze di giustizia amministrativa prodotte dal 2011 ad oggi (leggi articolo). Ci si potrebbe chiedere il perché si procede ad una regolamentazione non lasciando completamente libera la cessione di cubatura: la risposta è molto semplice ed è contenuta nell'articolo 5, comma 3 del Decreto-legge n. 70/2011 convertito dalla legge n. 106/2011 in cui è spressamente affermato che «Per garantire certezza nella circolazione dei diritti edificatori, all'articolo 2643 del codice civile, dopo il n. 2), è inserito il seguente: "2-bis) i contratti che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori comunque denominati, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale"». Ciò sta a significare che sin quando non è predisposta una normativa urbanistica o uno strumento urbanistico di pianificazione, nessuna cessione di cubatura è possibile.

La Regione siciliana ha inserito nella legge regionale 10 agosto 2016, n. 16, che ha recepito (con raro tempismo!) in ambito regionale il D.P.R. n. 380/2001, l’articolo 22 rubricato “Cessione di cubatura e trasferimento di volumetrie” costituito dal seguente unico comma “Ai fini della cessione dei diritti edificatori, di cubatura e di trasferimento di volumetrie, si applica quanto previsto dall'articolo 5 della legge 12 luglio 2011, n. 106, per la delocalizzazione delle volumetrie in aree e zone diverse ma comunque compatibili per destinazione urbanistica e tipologia edilizia” (Quanta approsimazione da parte del legislatore regionale! Non si tratta dell’articolo 5 della legge 10 agosto 2016, n. 16 che non ha alcun articolo 5 ma dell’articolo 5 del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 convertito dalla legge 12 luglio 2011, n. 106).

Il legislatore regionale con la legge n. 16/2016 intervenne, dunque, nel rispetto di quanto statuito nell’articolo 2643 del Codice civile che, con le modifiche introdotte dal Decreto-legge n. 70/2011 convertito dalla legge n. 106/2011, aveva reso pubblici, con il sistema della trascrizione, anche “i contratti che costituiscono, trasferiscono o modificano i diritti edificatori comunque denominati, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale”.

Di fatto, con il citato articolo 22 della legge regionale n. 16/2016 veniva predisposta una normativa regionale in cui erano previsti i contratti di trasferimento di volumetrie dando anche semplici indicazioni di natura urbanistica contenute nella precisazione che ciò potesse essere realizzato “in aree e zone diverse ma comunque compatibili per destinazione urbanistica e tipologia edilizia”. Alle amministrazioni comunali della Regione siciliana non sarebbe rimasto altro che regolamentare nel proprio territorio tali semplici indicazioni el rispetto dei propri P.R.G. caso per caso o modificare il proprio Regolamento edilizio o predisponendo un ulteriore Regolamento sulla cessione di cubatura nel rispetto di quanto stabilito nel citato art. 22 della legge n. 16/2016.

Ovviamente, l'ultima frase del più volte citato articolo 22 ("previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale”), scritta in maniera abbastanza sibillina ha dato la stura ad opposte interpretazioni da parte delle Amministrazioni comunali siciliane che hanno tirato, a loro piacimento, una coperta abbastanza corta  non capendo che, con certe indicazioni contrastanti con le due fondamentali condizioni poste dalla giurisprudenza amministrativa, avrebbero definito una vera e propria variante al PRG che non avrebbero potuto approvare soltanto in ambito comunale. Diversa sarebbe, invece, la situazione di una modifica del vigente Regolamento edilizio o di un nuovo Regolamento sulla cessione di cubatura che non comporta alcune variante al PRG e che potrebbe essere approvato dal Consiglio comunale.

Mi spiego meglio e ritornando all’ultima frase “in aree e zone diverse ma comunque compatibili per destinazione urbanistica e tipologia edilizia” mentre è indubbio che deve trattarsi di aree e zone compatibili per destinazione urbanistica e, quindi, zone omogenee cosiddette di partenza e di atterraggio (vedi note del Dipartimento dell’urbanistica della Regione siciliana prot. 21100 del 23/11/2017 inviata al comune di Campobello di Mazara e prot. 13991 del 29/07/2019 inviata al comune di Menfi), se non ci si riferisse alla condizione della contiguità dei due fondi, posta dalla giurisprudenza ammnistrativa nella quasi totalità delle sentenze antecedenti e successive all’entrata in vigore del Decreto-legge n. 70/2011, qualche problema potrebbe nascere nel senso che “in aree e zone diverse” potrebbe essere inteso in maniera del tutto errato “tra aree e zone diverse”. In verità ciò si potrebbe verificare se le due preposizioni “in” e “tra” avessero lo stesso significato ma così non è per il fatto stesso che la preposizione “tra” dal latino “intra”, nel caso in esame, avrebbe il significato di indicare, fondamentalmente, che la delocalizzazione delle aree potrebbe essere effettuata tra qualsiasi delle aree e zone ubicate nel territorio comunale (ma sempre co identica destinazione urbanistica e tipologia edilizia) mentre la preposizione “in” sta a significare che la delocalizzazione delle aree può essere effettuata in qualsiasi delle varie aree e varie zone del territorio comunale; si tratta di una sottigliezza molto importante perché con la preposizione “tra” si potrebbero stravolgere, trasferendo da un comparto ad un altro le volumetrie, i  vigenti P.R.G. mentre con la preposizione “in” il trasferimento sarebbe consentito nello stesso comparto senza nessuna variante della densità territoriale nel comparto stesso.

Sembrerebbe, quindi, logico, al fine di evitare equivoci e false interpretazioni, indicare in maniera compiuta nelle eventuali modifiche ai Regolamenti edilizi o nella stesura dei nuovi Regolamenti sulla "cessione di cubatura" o i comparti nei quali (e non tra i quali) può essere effettuato il "trasferimento di cubatura" o, in alternativa, riproporre la condizione della contiguità dei due fondi (servente e di atterraggio) e tutto ciò al fine di evitare mascherate varianti ai vigenti P.R.G..

Nella Regione siciliana, successivamente all’entrata in vigore dell’articolo 22 (Cessione delle volumetrie) della legge regionale n. 16/2016, al fine di ottemperare all'ultimo periodo dello stesso articolo (per la delocalizzazione delle volumetrie in aree e zone diverse ma comunque compatibili per destinazione urbanistica e tipologia edilizia) sono stati predisposti parecchi regolamenti comunali tra i quali, quelli di seguiti indicati riportati in ordine cronologico dai più vecchi ai più recenti:

1. del Comune di Modica (RG) approvato con delibera di Giunta comunale n. 129 del 25 maggio 2017;
2. del Comune di Santa Croce Camerina (RG) approvato con delibera del Consiglio comunale n. 80 del 29 agosto 2017;
3. del Comune di Ribera (AG) approvato con delibera del Consiglio comunale n. 37 del 10 ottobre 2017;
4. del Comune di Noto (SR) approvato con delibera di Giunta comunale n. 1 del 4 gennaio 2018;
5. del Comune di Castelvetrano (TP) approvato con deliberazione della Commissione straordinaria n. 7 del 22 marzo 2018;
6. del Comune di San Cataldo (AG) approvato con delibera del Consiglio comunale n. 72 del 10 aprile 2018;
7. del Comune di Villalba (CL) approvato con delibera del Consiglio comunale n. 28 del 22 giugno 2018;
8. del Comune di Cinisi (PA) approvato con delibera del Consiglio comunale n. 105 del 3 luglio 2018;
9. del Comune di Acquaviva Platani (CL) approvato con delibera del consiglio comunale n. 15 del 10 settembre 2018;
10. del Comune di Raffadali (AG) approvato con delibera del Consiglio comunale n. 40 del 23 ottobre 2018;
11. del Comune di Comitini (AG) approvato con delibera del Consiglio comunale n. 27 del 30 ottobre 2018;
12. del Comune di Brolo (ME) approvato con delibera di Consiglio comunale n. 32 del 28 dicembre 2018;
13. del Comune di Ravanusa (AG) approvato con delibera di Consiglio comunale n. 9 del 26 febbraio 2019.

Tutti i sopraelencati Regolamenti dettano norme attuative sulla “cessione di cubatura” in riferimento all’articolo 22 della legge regionale n. 16/2016 ed anche alcune specifiche indicazioni per le zone agricole (E) tra le quali segnaliamo quelle contenute:

• nel regolamento del comune di Modica (RG) in cui sono aggiunti limiti di lotto minimo e di cubtura trasferibile in aggiunta al divieto di realizzare nuove strade per l’accessibilità dei lotti di ricaduta e ciò al fine di evitare lottizzazioni in zone agricole. Vengono, poi, aggiunte specifiche indicazioni sulla necessità di coltivazione sia dell’area di origine che diquella di ricaduta;
• nel regolamento del Comune di Ribera (AG) in cui si cerca di evitare che l’applicazione della “cessione di cubatura” comporti in zona agricola, un’eccessiva concentrazione di volumi non compatibile con il carattere agricolo della zona e con le esigenze di salvaguardia del paesaggio rurale ma, anche, l’abbandono delle aree prive di suscettività edificatoria per effetto della delocalizzazione della cubatura;
• nel regolamento del Comune di Castelvetrano (TP) in cui è precisato che la realizzazione di nuove costruzioni e/o l'ampliamento di quelle esistenti nelle zone agricole E dovrà essere tale da non alterare gli indici previsti, da non snaturare la destinazione agricola della zona di ricaduta e la tipologia edilizia del fabbricato da realizzare che dovrà essere coerente con il carattere delle costruzioni consentite; i lotti di ricaduta dovranno essere, poi, accessibili da viabilità esistente con il rigoroso divieto di realizzare nuove strade che potrebbero comportare una vera e propria lottizzazione in zona agricola con la precisazione che i lotti interessati (servente e di atterraggio) siano "contigui”.

In pratica in ognuno dei regolamenti, sopra individuati, si nota un’attenzione particolare per quanto concerne le Zone definite agricole (E) cercando di far si che le stesse continuino ad avere, anche, dopo la “cessione di cubatura” una valenza agricola mentre lo stesso non può dirsi per la proposta di regolamento n. 11 del 20 marzo 2019 predisposta dall’Ufficio tecnico del comune di Menfi in cui è posta un’attenzione quasi nulla alle zone agricole per il semplice fatto che nelle stesse è prevista una “cessione di cubatura” senza alcun vincolo se non quello della stessa area territoriale omogenea anche nel caso in cui si tratti di comparti separati tra di loro ed a chilometri di distanza.

Così facendo si realizza una vera e propria mascherata variante al PRG perché viene trascurato il fatto fondamentale che le zone agricole, pur essendo aree territoriali omogenee, costituiscono, quasi sempre, vari e distinti comparti quando sono circondate da aree con diversa destinazione o quando si tratta di aree con valenza paesaggistica diversa,

Volendo fare un esempio basta riferirsi ad un’area agricola (Z.T.O. classificata “E”) a monte della SS115 di forma poligonale, di centinaia di ettari e circondata dalla strada statale 115 con le sue fasce di rispetto, da zone agricole a tutela dell’ambiente e dei valloni, dal Parco territoriale del Bosco Magaggiaro e confinante, in parte con territorio di Sciacca; in pratica una vasta area agricola costituita dalle contrade, Cavarretto, Pupo Rosso, San Vincenzo, Genovese, Feudotto, Finocchio, Stoccatello e Cinquanta, tutte con valenza agricola e paesaggistica diversa tanto che è diverso il valore venale delle aree stesse.

Nelle condizioni attuali e con la proposta di regolamento n. 11 del 20 marzo 2019 predisposta dall’Ufficio tecnico del comune di Menfi sarebbe possibile trasferire la cubatura di questa vasta area prettamente agricola non soltanto tra aree ubicate nello stesso comparto ma, anche, in altre aree che pur essendo definite zone agricole (“E”), visto che sono ubicate al di sotto della strada statale 115, hanno una diversa appetibilità

Si correrebbe il serio rischio di un’eccessiva concentrazione, nelle zone agricole poste a valle della SS115, di volumi non compatibili con il carattere agricolo della zona e con le esigenze di salvaguardia del paesaggio rurale (esistono già alcuni esempi di tali situazioni)  ma, anche, l’abbandono delle aree prive di suscettività edificatoria per effetto della delocalizzazione della cubatura.

Forse sarebbe opportuno, alla luce delle grandi difformità tra i Regolamenti sulla cessione di cubatura già approvati da varie amministrazioni comunali della Regione siciliana, che il Dipartimento urbanistico regionale intervenga per precisare:

• il significato effettivo delle parile “in aree e zone diverse” contenute nell’articolo 22 della L.R. n. 16/2016 e se, quindi, la “cessione di cubatura” possa essere effettuata, anche, non in zone ma tra zone che hanno una valenza diversa anche se comprese nella stessa Z.T.O.;
• se è necessario, anche nella Regione siciliana, rispettare oltre alla condizione dell’omogeneità dell’area territoriale entro la quale si trovano i due terreni anche la condizione della contiguità dei due fondi.

In pratica, con al situazione attuale, non è, paradossalmente, la Regione siciliana ad avere potestà legislativa nel campo dell’Urbanistica ma le singole Amministrazioni comunali che, nel caso di Regolamenti non rispettosi delle condizioni dettate dalla costante giurisprudenza amministrativa, creerebbero situazioni analoghe a quelle che si verificano a confine tra i Comuni di Castelvetrano e Menfi perché, in atto per le zone territoriali omogenee “E” la situazione è la seguente:

• nel territorio di Castelvetrano, il Regolamento approvato dalla Commissione straordinaria con deliberazione n. 7 del  22 marzo 2018 dedica alle aree agricole l’intero articolo 4 in cui è precisato che “La realizzazione di nuove costruzioni e/o l'ampliamento di quelle esistenti nelle zone agricole E1, in quelle E2, E3, con le limitazioni superiormente indicate, dovrà essere tale da non alterare gli indici previsti, da non snaturare la destinazione agricola della zona di ricaduta e la tipologia edilizia del fabbricato da realizzare il quale, quest'ultimo, dovrà essere coerente con il carattere delle costruzioni consentite (residenza e/o casa rurale, costruzioni a servizio diretto dell'agricoltura, costruzioni adibite alla conservazione e trasformazione di prodotti agricoli e zootecnici annesse ad aziende agricole, costruzioni per industrie estrattive e cave nonché per attività comunque direttamente connesse allo sfruttamento in loco di risorse del sottosuolo, etc.). I lotti di ricaduta dovranno essere accessibili da viabilità esistente, essendo rigorosamente vietata la realizzazione di nuove strade che potrebbero comportare una vera e propria lottizzazione in zona agricola. I lotti interessati siano "contigui", per cui ai fini del riscontro dell'effettiva e significativa vicinanza tra i fondi asserviti ( area sorgente e area di ricaduta), viene fissata una distanza massima di mi 1.000,00 (mille), misurata in linea d'aria tra le particelle catastali interessate. I terreni agricoli, stante la particolare destinazione urbanistica connaturata all'utilizzazione dei suoli per scopi agricoli, possono essere accorpati o trasferiti i diritti edificatori di particelle che abbiano una contiguità funzionale all'unicità ed unitarietà dell'attività agricola aziendale al fine di concentrare la volumetria in una delle stesse particelle con lo scopo di realizzare un manufatto che soddisfi le esigenze dell'azienda agricola in termini di ubicazione (concentrazione di cubatura)";
• nel territorio di Menfi, la proposta di regolamento n. 11 del 20 marzo 2019 predisposta dall’Ufficio tecnico del comune di Menfi, precisa soltanto che “l’area servente e quella ricevente dovranno ricadere nell'ambito della stessa zona territoriale omogenea. E' ammissibile una cubatura da trasferire pari al doppio di quella espressa del  lotto  ricevente . (esempio. Su un lotto di mq.3.000 che esprime una volumetria di mc. 90 è ammesso il trasferimento di cubatura di mc. 180). E' ammesso altresì il trasferimento di volumetria dei vecchi fabbricati ante 1968, accertati  trami te IGM e/o  S.A.S., abbandonati  e pericolanti. Gli stessi dovranno essere completamente demoliti prima del rilascio del permesso di costruire”.

Tra l’altro sembrerebbe che, in atto, l’ufficio tecnico del Comune di Menfi continui ad utilizzare il citato Regolamento che, in verità, pur essendo stato inserito all’ordine del giorno di parecchi consigli comunali, nella seduta di Consiglio del 31 luglio 2019 è stato ritirato dal Sindaco per approfondimenti. Ricordiamo, ove ce ne sia necessità, che un Regolamento sulla cessione di cubatura non approvato in Consiglio comunale non ha alcun valore e che, senza alcun Regolamento gli uffici tecnici potrebbero utilizzare l'articolo 22 della L.R. 16/2016 giustificando, caso per caso, il rispetto dell'ultimo periodo dell'articolo stesso e cioè il fatto che la cessione delle volumetria sia effettuata "in aree e zone diverse ma comunque compatibili per destinazione urbanistica e tipologia edilizia”.

Non aggiungo altro lasciando spazio a coloro che lo desiderano di trarre le loro conclusioni su un argomento che, credo, sia stato sottovalutato sia dalla Regione siciliana che da alcune amministrazioni.

Questo quinto ed ultimo articolo fa seguito:

• al primo pubblicato il 26 agosto scorso dal titolo “Cessione dei diritti edificatori ovvero trasferimento di cubatura: Un pasticcio all’Italiana”;
• al secondo pubblicato il 27 agosto scorso dal titolo “Cessione dei diritti edificatori ovvero trasferimento di cubatura: Diritto privato e diritto urbanistico”;
• al terzo pubblicato il 30 agosto scorso dal titolo "Cessione dei diritti edificatori ovvero trasferimento di cubatura: Standard edilizi e verde agricolo”;
• al quarto pubblicato il 3 settembre scorso dal titolo "Cessione dei diritti edificatori ovvero trasferimento di cubatura: La giurisprudenza amministrativa”;

A cura di Arch. Paolo Oreto