Codice appalti: Oggi ancora incompleto a due anni dall’entrata in vigore

Compie oggi i 2 anni di entrata in vigore il Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 recante “Codice dei contratti pubblici” che, purtroppo, non è ancora entrato compiutamente in vigore per il fatto stesso mancano all’appello una notevole quantità di decreti attuativi.

Fu, sin da subito, comprensibile come il nuovo codice dei contratti non sarebbe stata la panacea di tutti i mali che affliggevano i lavori pubblici non ultimo la corruzione ma nessuno poteva aspettarsi che oggi a distanza di due anni, pur con leggi di modifica che ne hanno cambiato in gran parte i connotati avremmo avuto un Codice che si dimena tra provvedimenti non approvati, pareri del Consiglio di Stato, della Conferenza unificata e delle competenti Commissioni parlamentari, linee guida ed altri provvedimenti dell’ANAC.

Ma, andiamo con ordine.                                       

Il testo del decreto legislativo n, 50/2016, probabilmente, fu predisposto velocemente e senza i controlli necessari tanto che nel mese di luglio del 2016 fu pubblicato, sulla Gazzetta ufficiale n. 164 del 15 luglio 2016, un avviso di rettifica di ben 8 pagine in cui erano inserite circa 170 correzioni (su un testo composto da 220 articoli) che modificano circa 100 articoli pari al 44% dell'articolato (leggi articolo).

Successivamente, alcune modifiche furono inserite:

• dalla legge 11 dicembre 2016, n. 232 recante "Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019"
• dal decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244 recante "Proroga e definizione di termini" convertito con modificazioni dalla legge 27 febbraio 2017, n. 19.

Ad un anno esatto dell’entrata in vigore arrivò, poi, il decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56 (c.d. "decreto correttivo") composto da 131 articoli in cui sono riportate circa 400 modifiche a circa 130 articoli del Codice (leggi articolo).

Successivamente, ulteriori modifiche furono inserite:

• dal decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 recante “Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo” convertito dalla legge 21 giugno 2017, n. 96,
• dalla legge 27 dicembre 2017. n. 205 recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020” (c.d. “Legge di bilancio 2018”).

Di certo, in fatto di correzioni, questo nuovo Codice batte ogni record con circa 600 correzioni e modifiche sulla maggior parte dei 220 articoli che lo compongono.

In aggiunta al testo base c’è, anche da segnalare che, in atto, agli articoli del Codice dobbiamo aggiungere i 114 articoli del Regolamento n. 207/2010 ancora in vigore (vedi parte residuale Regolamento n.207/2010) e precisamente:

• gli articoli dal 14 al 43 che saranno abrogati successivamente all’emanazione del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei Trasporti previsto all’articolo 23, comma 3 del D.Lgs. n. 50/2016 e che definirà i contenuti della progettazione dei tre nuovi livelli progettuali;
• gli articoli dal 60 al 96 che saranno abrogati successivamente all’emanazione delle linee guida dell’ANAC previste all’articolo 83, comma 2 del D.Lgs. n. 50/2016 e che disciplineranno il sistema di qualificazione, i casi e le modalità di avvalimento ed altro;
• gli articoli dal 178 al 210 che saranno abrogati successivamente all’emanazione del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti previsto all’articolo 111, comma 1 del D.Lgs. n. 50/2016 e che definirà le linee guida che individuano le modalità e la tipologia di atti attraverso i quali il direttore dei lavori effettua l’attività di controllo tecnico, contabile ed amministrativo dei lavori
• gli articoli dal 215 al 238 che saranno abrogato successivamente all’emanazione del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti previsto all’articolo 102, comma 8 del D.Lgs. n. 50/2016 e che disciplinerà le modalità tecniche e di svolgimento del collaudo.

Agli articoli del Codice dei contratti dobbiamo, anche, aggiungere i residuali 14 articoli (1-6, 8, 16-19, 27, 35-36) del Capitolato generale d’appalto di cui al Decreto Ministero dei lavori pubblici 19 aprile 2000, n, 145 (vedi parte residuale DM n. 145/2000) parzialmente abrogato dal Regolamento n. 207/2010.

Ma vediamo di tirar fuori altri numeri del pasticcio.

Dopo 32 pareri del Consiglio di Stato che iniziano con il parere n. 855 dell’1 aprile 2016 e terminano, in atto, con il parere n. 966 del 13 aprile 2018 (vedere per credere), 25 provvedimenti a carico dei Ministeri, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dell’ANAC già approvati ci ritroviamo, a distanza di due anni dall’entrata in vigore del Codice dei contratti, con 39 provvedimenti ancora da approvare da parte dei Ministeri e della Presidenza del Consiglio dei Ministri e da parte dell’ANAC (vedi tabella allegata).

Restano irrisolti, tra gli altri, e non crediamo possano essere risolti sino all’insediamento del nuovo Parlamento, tra i tanti,  i problemi relativi:

• alla qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza di cui all’articolo 38 del Codice; ci chiediamo che fine ha fatto il DPCM, previsto al comma 2 del citato art. 38 che entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore del codice (entro il 18 luglio 2016) avrebbe dovuto definire i requisiti tecnico organizzativi per l’iscrizione all’elenco delle stazioni appaltanti qualificate, in applicazione dei criteri di qualità, efficienza e professionalizzazione. A distanza di oltre un anno tutto tace;
• ai nuovi livelli di progettazione di cui all’articolo 23 del Codice; per tali nuovi livelli (progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto definitivo e progetto esecutivo) avrebbero dovuto essere definiti i contenuti della progettazione;
• alle linee guida che individuano le modalità e, se del caso, la tipologia di atti, attraverso i quali il direttore dei lavori o il direttore dell’esecuzione del contratto di servizi o di forniture effettua l’attività di propria competenza, in maniera da garantirne trasparenza, semplificazione, efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche anche per i controlli di contabilità; tali linee guida predisposte dall’ANAC e previo parere favorevole delle commissioni parlamentari competenti e sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici avrebbero dovuto essere  adottate entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore del codice (entro il 18 luglio 2016) e con decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti. L’ANAC ha predisposto le linee guida ma non si hanno notizie né del parere delle Commissioni parlamentari né, ovviamente, del decreto del Ministero;

Ovviamente i conti non tornano (leggi notizia) e pur non essendo possibile quantificare il numero di articoli che saranno contenuti nei 64 nuovi provvedimenti attuativi previsti per il codice dei contratti, non è difficile constatare che già oggi (vedi tabella provvedimenti attuativi), con soltanto 25 provvedimenti approvati (circa il 40% del totale di 64), che la sbandierata semplificazione non solo non c’è stata, ma che il nuovo sistema che è nato ha reso e renderà il comparto delle opere pubbliche, se non viene individuato dal nuovo Governo il sistema per uscire da questo ginepraio, più iperstatico di quello vigente prima del 18 aprile 2016 con un numero di provvedimenti e, quindi, di norme di gran lunga maggiore di quello previgente. Chi ha pensato che con l’adeguamento della normativa nazionale alle Direttive europee, l’Italia avrebbe avuto finalmente la possibilità di redigere una nuova normativa semplice, moderna e facilmente attuabile, indubbiamente si sbagliava. Chi aveva detto che si trattava di semplificazione, affermando che i 600 articoli dei previgenti Codice e Regolamento venivano sostituiti soltanto da 220 articoli e che da oltre 2000 articoli e commi si passava a 217 articoli, ha bleffato perché tra due norme non è possibile confrontare il numero di articoli che a volte hanno un solo comma ed altre volte diecine di commi e quando, tra l’altro, una delle due norme da confrontare per entrare a regime ha necessità di 64 provvedimenti attuativi.

A cura di arch. Paolo Oreto