Codice dei contratti e Regolamento unico: è tutto da rifare?

Tra un impianto normativo incompleto e una pubblica amministrazione sotto la scure del danno erariale e l’abuso d’ufficio, il dato di fatto è che la riforma del Codice dei contratti del 2016 non ha funzionato.

Codice dei contratti non pronto per il sistema italiano?

E non è certo il numero di gare pubblicate il dato da guardare per comprendere la bontà di una normativa che, come abbiamo rilevato dai primi giorni della sua pubblicazione, ha dimostrato di non essere pronta per un sistema italiano in cui agli “indirizzi operativi” si è sempre preferita la certezza della legge.

Se a queste complessità aggiungiamo un periodo di lockdown che ha bloccato il Paese per quasi 3 mesi, rallentando l’economia in tutti i settori, ci rendiamo subito conto di quanto sarebbe necessario un Codice che possa davvero aiutare gli operatori del settore a svolgere il lavoro che sono chiamati a fare e quindi: le stazioni appaltanti a programmare e controllare, i professionisti a progettare e le imprese ad eseguire i lavori.

Cosa che, purtroppo, nel nostro Paese non accade più da molti anni e che certamente non potrà cambiare a seguito della prossima pubblicazione del Regolamento unico (che unico non è) che, come norma di rango secondario, non potrà che seguire i principi contenuti nel Codice dei contratti.

Codice dei contratti e Regolamento unico: l’intervista ad Edoardo Bianchi (ANCE)

Su questi argomenti ho intervistato il Vice Presidente con delega alle opere pubbliche dell’Associazione Nazionale Costruttori Edili (ANCE), Edoardo Bianchi, a cui ho posto le seguenti domande.

Dopo il periodo di lockdown si è finalmente tornati a parlare del Regolamento unico del codice dei contratti. La Commissione Greco sembra stia lavorando alacremente per l'approvazione entro l'estate che consenta i necessari passaggi istituzionali per la pubblicazione del Regolamento entro dicembre. A che punto siamo arrivati?

Ci piacerebbe saperlo. Ad oggi non abbiamo ancora avuto la possibilità di esaminare un testo ufficiale ma solo testi apocrifi, inaccettabile. Il cammino è ancora lungo ed al netto dei vari passaggi istituzionali (DAGL, Consiglio dei Ministri, Conferenza Stato Regioni, Consiglio di Stato, Commissioni Parlamentari …) sarà un miracolo se il Regolamento fosse vigente per fine anno.

A dicembre 2019 il mondo delle professioni e delle imprese è stato invitato a presentare una proposta di Regolamento. Come si è svolto il vostro lavoro e quali sono i contenuti del documento che siete riusciti a produrre?

La filiera delle costruzioni, imprese e professionisti, ha lavorato anche durante Natale 2019 per riuscire a fornire, nel rispetto di quanto convenuto in audizione pubblica con la commissione Greco, un proprio testo contenente le proposte dei principali stake holders del settore.

Da allora non abbiamo saputo più nulla tanto che in due occasioni abbiamo sollecitato il MIT per essere aggiornati ed ascoltati al fine di comprendere gli esiti della consultazione.

Ci sembra il minimo; stiamo ancora aspettando.

Il Regolamento sarà definito all'interno di una periodo emergenziale che il Paese sta affrontando con molta difficoltà. I contenuti saranno sufficienti a semplificare e velocizzare le procedure, oppure sarà necessario rivedere i contenuti del Codice dei contratti?

Il Regolamento deve adeguarsi alla norma primaria, non può innovare o modificare rispetto alla legge vigente in materia di LLPP, ossia il Codice 50 come integrato dallo “sblocca cantieri”.

Faccio un esempio pratico. L’istituto del subappalto, come scritto nel Codice, è stato completamente demolito dall’Europa sia con sentenze giurisdizionali sia con una procedura di infrazione contro il nostro paese.

Ebbene il Regolamento non può apportare le modifiche richieste dall’Europa perché queste debbono essere prima recepite nella norma primaria.

Regolamento unico e Sblocca Cantieri: qual è stato l'approccio nella definizione del Regolamento alla luce delle sospensioni del Codice dei contratti previste dallo Sblocca Cantieri?

Lo sblocca cantieri contemplava alcune previsioni sicuramente positive ma anche in questa occasione decisivi sono i tempi.

Un buon provvedimento adottato intempestivamente rischia di diventare un pessimo provvedimento.

Faccio un esempio concreto.

Lo sblocca cantieri prevedeva il ritorno ad un sistema bifasico: Legge dei llpp e Regolamento attuativo con la messa in pensione della attività regolatoria dell’ANAC.

Questa ed altre modifiche al Codice 50 contenute nello sblocca cantieri avrebbero cessato di produrre i propri effetti al 31.12.20.

Il nuovo Regolamento doveva vedere la nascita nella prima settimana di dicembre 2019.

La commissione Greco è stata insediata a dicembre 2019!

Come è possibile che alla data stabilita per avere un testo fondamentale per la ripartenza di un settore strategico (quello degli investimenti per lavori, servizi, forniture) in quella stessa data registrava invece il solo insediamento della commissione che avrebbe dovuto partorire la norma!

Ci è stato detto che nella formulazione delle proposte avremmo dovuto tener conto della vigenza delle previsioni contenute nello sblocca cantieri, ebbene cosa succede se alla mezzanotte del 31 dicembre di questo anno le previsioni dello sblocca cantieri non venissero stabilizzate?

Gran parte del Regolamento dovrebbe tornare, come nel gioco dell’oca, alla casella di inizio.

Una risposta secca ma motivata: siete soddisfatti dell'ultima bozza di Regolamento del 13 maggio? Ci dica punti di forza e criticità della stessa. Quali dovrebbero essere le modifiche e integrazioni da apportare?

I lavori della commissione Greco non sono ancora ultimati e quindi commentare un testo non definitivo, e cmq non cognito, è per lo meno prematuro.

Sembrerebbe che i passaggi più sensibili non abbiano trovato risposte concrete e la loro soluzione è stata rimessa direttamente al Ministro.

Permane la nostra critica relativamente ad un Regolamento che non distingue tra lavori da una parte e servizi e forniture dall’altro appesantendo senza ragione il tutto.

Auspichiamo che vi sia una razionalizzazione dei poteri illimitati caratterizzanti i settori speciali i cui appalti incidono in maniera rilevante in termini percentuali sugli investimenti per lavori.

E’ in generale necessario rendere la vita meno complicata a tutti quegli imprenditori che nonostante la crisi degli ultimi 15 anni ed il covid sono riusciti a sopravvivere, investendo nella propria azienda, ed intendono continuare ad esercitare la nobile attività del costruttore.

Chiediamo di poter fare i costruttori ed essere liberati dal giogo del “bollo tondo”.

L'opinione pubblica (non certamente la maggior parte degli addetti ai lavori) hanno preso il Viadotto del Polcevera come modello di riferimento. In realtà, nonostante la ricostruzione in tempi record, non è tutto oro quel che luccica e l'applicazione di un modello "Commissariale" potrebbe essere molto pericolosa. Quali sono le vostre posizioni in merito?

Il “modello Genova” non è esportabile e ripetibile per diversi motivi:

• Il progetto è stato donato.
• Non vi è stata la necessità di ottenere le complesse autorizzazioni ordinarie perché il tracciato del nuovo Polcevera ricalcava esattamente il percorso del vecchio Polcevera.
• Non vi era un importo a base di asta indicato nella lettera di invito.
• Il costo dell’intervento sarebbe stato pagato a piè di lista da ASPI.
• A due concorrenti che avevano partecipato singolarmente alla gara è stata data la possibilità di associarsi ed eseguire i lavori congiuntamente dopo lo avvio della procedura di gara.
• Andava bene per la eccezionalità straordinaria di Genova non per altre situazioni.

ANCE è completamente contraria alla gestione commissariale modello Genova al di fuori di Genova.

Dal crollo e dalla ricostruzione del Polcevera emergono per lo meno tre grandi insegnamenti:

1. La Pubblica Amministrazione non riesce a programmare ed attuare neppure la manutenzione e tenuta in sicurezza del patrimonio esistente;
2. Per realizzare un intervento rapido si è dovuto andare in deroga a tutto, ad eccezione di antimafia e normativa europea;
3. Quando le imprese possono dedicarsi a lavorare producono risultati strepitosi.

Vorremmo sempre andare in giro “con ingegneri e senza avvocati” ma non abbiamo mai la possibilità di dedicarci alla nostra principale vocazione a causa di una ipertrofia normativa schizofrenica e contraddittoria.

Una risposta secca ma motivata: il Codice dei contratti va riscritto o è ancora possibile intervenire con dei correttivi? se si, in cosa si dovrebbe intervenire?

Il Codice 50 ha fallito, è innegabile.

Chi decanta i numeri positivi sul Codice lo fa chiamando in causa sempre il numero dei bandi pubblicati; ebbene proprio questo è il problema, i bandi vengono pubblicati ma i lavori non partono mai.

Gli unici veri indicatori sono quelli delle imprese operative, degli operai attivi e del numero delle ore lavorate nella edilizia, tutti i dati continuano ad essere tragicamente in calo.

Il Codice ha fallito perché i pilastri su cui si basava non hanno trovato attuazione, andiamo con ordine:

1. La qualificazione e l’accorpamento delle stazioni appaltanti (44.000 centri di spesa) giace impantanata dai tempi del Ministro Delrio al MIT;
2. La soft regulation non ha funzionato, dopo tre anni dall’entrata in vigore del codice solo un terzo delle linee guida è stato emanato;
3. L’albo dei commissari di gara, ancora prima delle previsioni dello sblocca cantieri, non era entrato in funzione ed aveva subito continui slittamenti;
4. La “discrezionalità” concessa alla PA non è stata esercitata da questa ultima a causa di un sistema imperniato, di fatto, sulla presunzione di colpevolezza degli operatori nel campo degli appalti pubblici.

Come dare torto ad una PA continuamente bersagliata da azioni giudiziarie per abuso di ufficio e per responsabilità erariale?

E’ un caso che anche nella gestione della recente emergenza sanitaria sia Conte che Borrelli ed Arcuri abbiano preteso uno scudo per questa fattispecie?

Come vedete la soluzione delle “direttive europee” che, secondo alcuni, dovrebbero sostituire il Codice?

E’ semplicistico e di nessuna utilità, anzi.

E’solo un colpo ad effetto, non ne sentiamo la necessità.

Già oggi il Codice 50 è stato incardinato sul recepimento di tre direttive europee 23/24/25 del 2014 eppure i risultati sono stati tragici.

Il semplice recepimento delle sole direttive europee creerebbe il caos da vuoto normativo, vi sarebbero molti istituti che non troverebbero più alcuna disciplina, soprattutto per il sotto soglia ossia per oltre il 90% dei bandi di gara.

Non solo.

Le direttive sono atti di indirizzo, che necessitano, a differenza dei regolamenti comunitari, di regole di attuazione da parte dei singoli Stato Membri, per calarle negli ordinamenti nazionali.

Solo alcune norme sono “self executing”, ossia sono talmente precise che non necessitano della legislazione nazionale di recepimento, potendo applicarsi direttamente.

La valutazione circa la natura “self executing” delle norme, nel caso di applicazione diretta delle direttive, verrebbe lasciata di volta in volta alle stazioni appaltanti.

Non vi è chi non veda i rischi immaginabili di disomogeneità applicativa, frammentazione e contenzioso.

Ringrazio il vice Presidente ANCE Edoardo Bianchi per il prezioso contributo e lascio come sempre a voi ogni commento.

A cura di Ing. Gianluca Oreto