Codice dei contratti e Regolamento unico: in gioco il futuro delle opere pubbliche in Italia

Con l'ultima bozza di Regolamento unico del codice dei contratti sono cominciate le nostre interviste a professionisti e operatori del settore che hanno fornito il loro parere sui contenuti di quello che dovrà rappresentare lo strumento per dare slancio ai lavori pubblici del nostro Paese.

Codice dei contratti e Regolamento unico: pubblicazione entro il 2020?

Ricordiamo che il nuovo Regolamento unico (che unico in realtà non è) avrebbe dovuto essere pubblicato entro dicembre 2019 come previsto dal Decreto Sblocca Cantieri. Ma come, purtroppo, spesso accade in Italia, tra cambi di Governo, ritardi e per ultimo l'emergenza Covid-19, considerati tutti i passaggi istituzionali, il nuovo Regolamento probabilmente vedrà la luce non prima di fine 2020.

Questo nonostante i lavori pubblici siano fermi al palo da qualche mese, in attesa di risorse e nuove regole che possano davvero semplificare e velocizzare le procedure di gara e l'esecuzione dei lavori.

Codice dei contratti e Regolamento unico: la nuova intervista

Dopo aver intervistato il Vice Presidente del Consiglio Nazionale degli Architetti PPC, Rino La Mendola, nella qualità di Coordinatore del Dipartimento Lavori Pubblici e di Responsabile dell’Osservatorio Bandi dello stesso Consiglio Nazionale (leggi articolo), continua la nostra acquisizione di pareri sul nuovo Regolamento unico del Codice dei Contratti. Questa volta abbiamo intervistato l’Arch. Elio Caprì, Presidente in Sicilia di un’associazione professionale che raggruppa ingegneri e architetti liberi professionisti ed esperto del settore dei lavori pubblici con la pubblicazione di numerosi libri e articoli sull'argomento.

Arch. Caprì, cosa ne pensa dell’emanazione del nuovo Regolamento del Codice dei contratti?

Prima di emanare un nuovo regolamento di attuazione del Codice degli Appalti, si dovrebbe provvedere ad una attenta revisione di tutte le norme, a volte contraddittorie, a volte carenti, a volte inesistenti, di cui all’attuale testo normativo vigente.

Vorrei ricordare che l’ultimo intervento legislativo, il così detto Sblocca Cantieri-Legge 55/2019 - oltre a sospendere alcune norme del Codice degli Appalti sino a dicembre 2020, tutto ha fatto tranne che sbloccare i cantieri. Il prodotto finale della corsa spasmodica dell’Aprile del 2016 per emanare il nuovo codice, nei risultati ottenuti è ben evidenti a tutti gli operatori del settore.

Anche la mancanza di un Regolamento di Attuazione del nuovo Codice degli Appalti, caso unico nella storia della legislazione in materia, ha creato difficoltà interpretative, incertezza delle procedure da applicare, a volte poca trasparenza e a volte blocco della spesa.

Vorrei solo ricordare ad esempio che il D.Lgs. 50/2016 niente prevedeva per il ruolo e le funzioni del Direttore dei Lavori a differenza di tutti i precedenti regolamenti. Abbiamo dovuto attendere due anni, con l’emanazione del Decreto 7/3/2018 n. 49, per sapere quale ruoli, funzioni, responsabilità erano del Direttore dei Lavori. Per due anni non si è saputo come redigere un Verbale di Consegna dei Lavori.

Auspichiamo pertanto che venga emanato un nuovo regolamento di attuazione del Codice dei Contratti, dopo che questo comunque venga attentamente rivisto, modificato ed integrato.

Ma vi sono comunque elementi positivi e da salvaguardare nel nuovo codice?

Su quasi tutti gli elementi che sono stati da più parti vantati come positivi ed innovativi, se li verifichiamo poi nella pratica effettiva, ci accorgiamo della loro pochezza ed inutilità.

Mi limito a citare il caso dell’importo a base di gara per le prestazioni professionali richieste ai professionisti esterni all’Amministrazione Pubblica che risultano, nel 90% dei casi, assolutamente sottostimati. Il comma 8 dell’art. 24 del D.Lgs. 50/2016 invita le Stazioni Appaltanti per il calcolo del corrispettivo professionale ad attenersi al DM 17/6/2016 così detto Decreto parametri. Ma chi lavora con le Pubbliche Amministrazioni sa perfettamente che molte volte il corrispettivo economico a base di gara è solo un importo residuale tra le somme a disposizione. Con il DM 17/6/2016, a differenza delle precedenti tabellazioni, basta variare un solo coefficiente e si perviene all’importo voluto e disponibile. L’altro aspetto tragicomico è quello dell’apertura del mercato ai giovani professionisti. In tutti i bandi pubblicati dalle Amministrazioni Pubbliche in questi anni si è continuato a richiedere requisiti economici e finanziari che hanno continuato ad escludere i giovani professionisti dall’attività professionale.

Quali dovrebbero essere le modifiche e le integrazioni?

Il caso del nuovo ponte di Genova sul Polcevera è l’esempio di come la normativa vigente in materia di progettazione e realizzazione di un opera pubblica non sia in grado di assicurare costi e tempi certi. Da più parti vantato come esempio da seguire, è invece secondo noi la palese dimostrazione di come l’attuale normativa vigente costituisca un impedimento costante, continuo e pieno di alibi, alla progettazione e alla realizzazione, in tempi e costi certi e con qualità, di un opera pubblica. Per il nuovo ponte di Genova è stato tracciato un percorso tutto in deroga alla normativa vigente.

Se fosse stata applicata la vigente normativa si era ancora alla fase della  scelta del progettista a cui affidare l’incarico e poi il progetto avrebbe dovuto seguire tutto l’iter approvativo (mesi e mesi) e poi la gara per l’affidamento dei lavori (mesi e mesi) e come succede per le opere pubbliche, tra forse altri tre anni sarebbero iniziati i lavori e questi secondo l’attuale norma sarebbero durati forse altri quattro anni. Si è dovuti ricorre a poteri commissariali e a tutte le deroghe possibili alle normative vigenti, per poter realizzare un’ opera che si sta ultimando in meno di due anni.

Ulteriori elementi di riflessione. La qualificazione della imprese non può essere lasciata ad una contrattazione tra le SOA e le stessa Impresa. Le ovvie connivenze e le relative discutibili attestazioni sono un elemento dirompente e distorcente nell’attuale sistema di realizzazione di un opera pubblica. Occorre trovare un sistema diverso per la qualificazione delle Imprese proprio a garanzia delle Imprese corrette e capaci.

Oggi i due sistemi di aggiudicazione (massimo ribasso e offerta economicamente più vantaggiosa) somigliano più ad un procedimento di riffa e niente garantiscono sulla qualità dell’opera da realizzare, sui costi certi e sui tempi certi di ultimazione. Soprattutto il secondo sistema non offre nessuna garanzia di trasparenza ed il sistema dei ricorsi sulle aggiudicazioni è ritornato ad essere di nuovo prassi rallentando in modo esponenziale i tempi di inizio e di ultimazione di un’opera. Occorre anche qui trovare sistemi alternativi.

Serve un radicale cambiamento delle regole. Una profonda riscrittura del cosiddetto "Codice degli Appalti", che consenta di riportare il progetto al centro del processo di realizzazione di un'opera pubblica. Oggi non è così. Anzi si tende sempre più a relegare il progetto in ruoli secondari, schiacciato tra le esigenze della Committenza e quelle dell'Impresa. E ciò rende impossibile la qualità.

Una vera riforma della Normativa Vigente che voglia porre le condizioni per produrre qualità edilizia deve sancire una chiara separazione tra le norme che regolano la progettazione e quelle relative alla loro esecuzione. Il progetto è un'opera di ingegno e non può essere considerata come un semplice "servizio", assimilabile a quelli di manutenzione e riparazione o di pulizia e quindi assoggettata alle stesse regole.

Il tentativo di normare il progetto di un'opera pubblica con regole in gran parte valide anche per altri tipi di appalti di servizi e per appalti di lavori ha prodotto in Italia (caso unico in Europa), sin dall'entrata in vigore della Legge Merloni, anomalie e stravolgimenti. Per avere opere "funzionali ma anche belle" sarebbe utile stralciare dal Codice gran parte degli articoli inerenti la progettazione e approvare una legge ad hoc, sul modello della legge francese sull'Architettura. Occorre tornare a considerare il progetto come processo unitario, dalla fase ideativa a quella di definizione particolareggiata degli elementi di progetto (progetto definitivo ed esecutivo) sino al controllo sulla realizzazione dell'opera (direzione lavori). Tale unitarietà deve essere sempre salvaguardata. Il concorso di progettazione, sul modello francese, deve, inoltre, diventare il sistema prioritario per l'assegnazione di incarichi nel mondo delle opere pubbliche.”

Su questi temi si gioca il futuro delle opere pubbliche in Italia. Su questi temi stiamo elaborando un documento con diverse proposte sul quale stiamo raccogliendo adesioni e suggerimenti e che inoltreremo al Presidente del Consiglio e al Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Ringrazio l'Arch. Elio Caprì per l'interessante contributo e lascio come sempre a voi ogni commento.

#unpensieropositivo

A cura di Ing. Gianluca Oreto