Codice dei contratti e Regolamento unico: molti dubbi in un cantiere ancora aperto

A distanza di quasi un anno dall’entrata in vigore del Decreto-Legge n. 32/2019 (c.d. Sblocca cantieri), convertito con modificazioni dalla Legge n. 55/2019, sono arrivate da qualche giorno le prime voci ufficiali sul nuovo Regolamento unico previsto all’articolo 216, comma 27-octies del Codice dei contratti (non per fare polemica, ma è quanto meno strano che l’emanazione di un provvedimento di così basilare importanza sia inserita in un articolo che contiene “Disposizioni transitorie e di coordinamento”) che avrà il compito di sostituire la soft law che aveva prodotto sino al mese di aprile provvedimenti ministeriali unitamente a linee guida e provvedimenti ANAC di dettaglio e che dal mese di aprile è stata stoppata proprio dall'emanazione dello Sblocca Cantieri. In attesa del Regolamento unico il processo legislativo che a distanza di quasi 4 anni non ha ancora completato il quadro normativo è, dunque, fermo da 10 mesi!

Codice dei contratti: il Regolamento unico che unico non è...

Con la predisposizione di un nuovo Regolmento definito “unico” ma che “unico” non è, viene attivata una inversione di marcia ad U, richiesta da tanti ma che sembra non risolva tutte le problematiche sino ad ora riscontrate, rispetto alla filosofia che ha ispirato il Governo in vigore nel 2016 nella riforma della normativa sui contratti pubblici.

Le voce ufficiali a cui ci riferiamo sono quelle di Raffaele Greco, Presidente di sezione del Consiglio di Stato e capo della Commissione ministeriale per il Regolamento, pronunciate al Convegno (tenutosi porte chiuse per il problema del coronavirus) “Aspettando il Regolamento” tenutosi il 26 febbraio scorso all’Università LUMSA ed organizzato dall’IGI (Istituto Grandi Infrastrutture) e dall’Università stessa.

Codice dei contratti e Regolamento unico: 300 nuovi articoli per la semplificazione

Testo costituito da circa 300 articoli e pronto entro la fine della prossima settima con l’importante domanda: si realizzerà una semplificazione? La risposta è abbastanza articolata perché occorre capire cosa intendiamo per semplificazione. Se intediamo semplificazione del sistema delle fonti, probabilmente il Regolamento aggiungerà elementi di complessità ulteriore ad un sistema già articolato con Codice e linee guida vincolanti e non vincolanti che diventerà un sistema “Codice, Regolamento, linee guida” e, quindi, un sistema abbastanza “iperstatico”.

Codice dei contratti e Regolamento unico: le parole del Presidente Greco

Nel corso del suo intervento il Presidente Greco ha precisato che “Il regolamento ha l’ambizione di coprire un po’ tutto il raggio della disciplina del Codice degli appalti anche se molti temi specifici (subappalto, ritenute fiscali) restaranno ai margini se non fuori dal Regolamento e non per una scelta minimale fatta dalla Commissione ma perché il Regolamento si muove in un letto di proposte  sotto l’ombrello del Codice di cui è attuazione ma poi, si muove all’interno di un’ulteriore gabbia che è quella del comma 27-octies”.

Parole abbastanza sibilline che comportano la precisazione che il comma 27-octies del Codice lascia in vita una serie di provvedimenti (ministeriali e dell’ANAC) che renderanno il provvedimento “non unico”.

Il Presidente Greco ha, poi, precisato che il nuovo Regolamento coglierà “l’occasione per venire incontro alle richieste di molti operatori interessati ad una maggiore chiarezza della disciplina rispetto a quella della fonte primaria. Ad esempio le norme sui servizi e le forniture saranno individuate in maniera chiara e distinta rispetto a quelle dei lavori evitando quella consolidata tradizione per cui esistono norme comuni modellate inevitabilmente su quelle degli appalti dei lavori e, poi, quasi come un aspetto residuale e marginale vi è un richiamo ai servizi ed alle forniture che sappiamo rappresentano la stragrande degli appalti unitamente alle grandi opere pubbliche che vengono realizzate in concessione in Italia”.

Quali sono le barriere che ha incontrato la realizzazione del Regolamento? Principalmente quelle contenute nello stesso comma 27-octies con cui è stato deciso di non abbandonare del tutto il sistema di soft regulation che aveva costituito la scelta forte del Codice del 2016 ma di abbandonarlo solo in parte facendo, quindi, sopravvivere alcune linee guida Anac ponendo, così, un problema di rapporto tra la fonte regolamentare e le linee guida che, comunque, sopravviveranno. Il Presidente Greco ha precisato che “La Commissione ha ritenuto che laddove ci fossero le linee guida di cui l’articolo 27-octies non prevedesse, espressamente, il venir meno e non l’abrogazione per effetto dell’entrata in vigore del Regolamento, il Regolamento non sarebbe potuto intervenire. Intanto per un problema di rapporti tra differenti livelli della regolazione e non è casuale che la norma primaria non parli di abrogazione; dice che le linee guida cessano di avere efficacia nel momento in cui entra in vigore il Regolamento. Proprio perché il Regolamento è espressione di potere normativo, le linee guida, anche quelle vincolanti, salvo che non siano recepite in decreti ministeriali, sono espressione di un potere di amministrazione. La scelta della Commissione di arrestare la spinta espansiva del Regolamento laddove ci sono delle linee guida in vigore di cui il decreto sblocca cantieri ha deciso la sopravvivenza ha un motivo politico istituzionale rispetto all’ANAC su cui non potrà essere il Regolamento a intervenire”.

A questo primo problema si aggiunge quello legato al Codice stesso per il fatto che non tutti i problemi interpretativi si possono risolvere con la fonte regolamentare. Ci sono dei problemi che imporranno un nuovo intervento sulla normativa primaria. A tal proposito il Presidente Greco, nel corso del suo intervento, ha precisato che “Ci sono altre criticità che vanno risolte nel medio ed anche brevissimo periodo. In ordine di urgenza la prima categoria è quella dove ci sono procedure di infrazione da parte della Comunità economica europea (subappalto, …..), la seconda categoria è quella delle criticità insite nello sblocca cantieri quali quelle relative al collaudo ed una terza categoria è quella delle incongruente quali quelle, delle concessioni dell’anomalia dell’offerta, del tema del minor prezzo, della qualificazione delle stazioni appaltanti, del problema di fondo del rapporto tra fonti (regolamento e linee guida), del ruolo dell’Anac”.

Sembra, quindi, che molte aspettative sul Regolamento andranno deluse. C’è un’aspettativa di semplificazione che prevale su tutte le altre. La fonte regolamentare dovrebbe semplificare il sistema della normativa primaria ed, in generale, tutto il sistema normativo dei contratti pubblici.

In conclusione il Presidente Greco conclude il suo intervendo sperando che la Commissione riesca a “porre agli operatori un testo che, con tutti i limiti, i problemi, le rigidità, che porrà ed introdurrà nel sistema, risolva più problemi di quanti non ne possa creare direttamente o indirettamente. Sarebbe già un buon risultato”.

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A cura di Redazione LavoriPubblici.it