Costi della manodopera: niente soccorso istruttorio in caso di mancata indicazione nell'offerta

L'omessa indicazione nell'offerta economica dei costi della manodopera non può essere sanata tramite soccorso istruttorio e determina l'esclusione dalla gara del concorrente.

Lo ha confermato il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con la Sentenza 16 luglio 2019, n. 683 con la quale ha rigettato il ricorso presentato contro una decisione di primo grado che aveva annullato il verbale con il quale la commissione di gara aveva disposto l'integrazione dell'offerta economica dell'aggiudicataria, carente delle indicazioni relativa ai costi della manodopera.

La sentenza del C.G.A. della Regione Siciliana si aggiunge ad una copiosa giurisprudenza che riguarda la mancata indicazione degli oneri della sicurezza e dei costi della manodopera, culminata con la sentenza 2 maggio 2019, C-309/18 della Corte di Giustizia della Corte Europea che aveva già risposto a molti dubbi sulla normativa nazionale italiana (leggi articolo).

Il ricorso dinanzi al C.G.A. siciliano è stato presentato per la riforma di una sentenza che aveva dato ragione al precedente ricorrente di primo grado che aveva esposto come, in violazione delle disposizioni previste dall'art. 95, comma 10 del D.Lgs. n. 50/2016 (c.d. Codice dei contratti) e delle previsioni contenute nel disciplinare di gara, l’offerta economica dell’aggiudicataria fosse illegittima poiché carente della specifica indicazione dei costi della manodopera con conseguente illegittimità del successivo soccorso istruttorio esercitato dalla Commissione di gara.

In primo grado, i giudici, ricordando le precedenti sentenze del Consiglio di Stato, hanno sostenuto che le indicazioni contenute al comma 10 dell’art. 95 del codice dei contratti hanno le caratteristiche di una norma cogenti, che prescrivono specifici oneri in ordine alla modalità di redazione della parte economica di un’offerta presentata nell’ambito di una gara per l’aggiudicazione di un appalto pubblico. Disposizioni che prescrivono la necessità di indicare i costi di manodopera e gli oneri di sicurezza. Pertanto, l’indicazione di tali oneri non può costituire oggetto di soccorso istruttorio, per ragioni logiche e letterali.

L’attuale disciplina pone, in termini generali ed inequivoci, l’obbligo di scorporare gli oneri di manodopera e di sicurezza, dalla restante parte dell’offerta economica, mutando completamente il quadro e la ratio stessa ad essa sottesa, riconducibile non tanto alla verifica della serietà dell’offerta nel suo complesso, ma ad una tutela preventiva e maggiormente penetrante dei diritti dei lavoratore. Inoltre, il comma 9 dell’art. 83 esclude, con altrettanta chiarezza, la possibilità di attivare il soccorso istruttorio.

La sentenza del C.G.A. della Regione Siciliana

Secondo il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, il dato normativo su cui è necessario concentrarsi è definito da alcuni articoli del Codice dei contratti:

• l’art. 83 (Criteri di selezione e soccorso istruttorio), comma 9 che fissa le condizioni per ammettere il soccorso istruttorio per il caso di carenze formali delle domande di partecipazione;
• l’art. 95 (Criteri di aggiudicazione dell’appalto), comma 10 che fissa l’obbligo per i concorrenti di indicare i costi per la manodopera e di sicurezza;
• l’art. 97 (Offerte anormalmente basse), comma 5 che prevede, tra l’altro, l’esclusione per anomalia dell’offerta se sono incongrui gli oneri aziendali della sicurezza di cui all'articolo 95, comma 10 rispetto all'entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi e delle forniture.

Non essendo più dubitabile che il legislatore abbia prescritto che “nell’offerta economica l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro”, si tratta adesso di stabilire quali siano le conseguenze nel caso in cui un simile obbligo non sia adempiuto e, in particolare, se ciò debba determinare in via automatica l’esclusione del concorrente dalla gara o se si giustifichi invece il soccorso istruttorio, tanto più in un caso, come quello di specie, in cui il disciplinare richiami espressamente l’obbligo di legge senza tuttavia prevedere una sanzione espressa per il caso di sua violazione.

Ricordando le conclusioni a cui erano giunte l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e la Corte di giustizia UE, il C.G.A. siciliano ha disposto l'infondatezza dell'appello confermando il mancato ricorso al soccorso istruttorio per la mancata indicazione dei costi della manodopera, ricordando:

• l’art. 95, comma 10 del Codice per il quale gli oneri di sicurezza e il costo della manodopera devono essere espressamente indicati in sede di offerta, con la conseguenza che la mancata ottemperanza a tale obbligo legale comporta necessariamente l’esclusione dalla gara perché la loro omessa evidenziazione non è un’omissione formale, ma integra pienamente la violazione sostanziale della prescrizione di legge;
• il disciplinare del caso di specie a detta del quale “il concorrente, a pena di esclusione, dovrà indicare la propria offerta economica contenente la misura della percentuale di ribasso offerta, al netto di IVA. Il ribasso deve essere indicato sia in cifre che in lettere. La dichiarazione dovrà contenere, altresì, l’indicazione dei costi relativi al costo lavorativo e ai costi aziendali della sicurezza, ai sensi dell’art. 95, comma 10, del d.lgs. 50/2016”;
• la formulazione dell’offerta dell’appellante che indica una percentuale di ribasso pari al 9% e aggiunge una dichiarazione con la quale afferma di “aver tenuto conto nel redigere l’offerta degli obblighi connessi alle disposizioni in materia di sicurezza e protezione dei lavoratori […] di aver valutato in € 600,00 gli oneri di sicurezza da rischio specifico o aziendale di cui all’art. 87 –comma 4 del vigente d.lgs. 163/2006”, ma non indica la quantificazione degli oneri relativi alla manodopera".

A cura di Redazione LavoriPubblici.it