Costi manodopera e nuovo CCNL: occhio alla congruità offerta

Mentre la valutazione negativa della congruità dell’offerta nel sub-procedimento di anomalia va motivata in maniera puntuale e dettagliata dalla stazione appaltante, la valutazione favorevole non richiede altrettanto, ben potendo il giudizio di congruità fare riferimento alle giustificazioni rese dall'impresa, sempre che esse siano a loro volta congrue ed adeguate.

Ne deriva che spetta pertanto a chi contesta l'operato della SA addurre argomenti idonei a confutare il giudizio di congruità dell'offerta, ad esempio a un OE che proponga ricorso.

Verifica congruità offerta: le valutazioni a carico della SA

Ed è quanto successo nel caso affrontato dal TAR Piemonte con la sentenza del 24 gennaio 2025, n. 205, con la quale ha annullato l’aggiudicazione di un appalto relativo a un servizio di fornitura pasti, confermando un’errata valutazione nella verifica di congruità dell’offerta, come sostenuto dal ricorrente.

In particolare la SA non avrebbe considerato che la sottostima nell’offerta dell’aggiudicataria del costo delle materie prime e del costo della manodopera non si sarebbe adeguatamente compensata con la sovrastima di altre voci di costo, erodendo così il già limitato margine di utile dichiarato in sede di chiarimenti.

Nel valutare la questione, il TAR ha ricordato che per giurisprudenza consolidata, la verifica dell'anomalia dell’offerta economica:

• non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze;
• mira piuttosto ad accertare se in concreto l'offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell'appalto;
• deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo, cosicché l'esito della gara può essere travolto solo quando il giudizio negativo sul piano dell'attendibilità riguardi voci che, per la loro rilevanza ed incidenza complessiva, rendano l'intera operazione economicamente non plausibile.

Peraltro, mentre è richiesta un'articolata ed approfondita motivazione laddove l'Amministrazione ritenga di non condividere le giustificazioni offerte dall'impresa, disponendone l'esclusione, la valutazione favorevole non richiede un'articolata motivazione, in quanto il giudizio di congruità dell'offerta può essere motivato per relationem, facendo riferimento alle giustificazioni rese dall'impresa, sempre che esse siano a loro volta congrue ed adeguate.

Offerta anomala: l'onere della prova di chi contesta

In quest'ultimo caso, in applicazione dei principi generali in tema di riparto dell'onere della prova, spetta pertanto alla parte ricorrente che contesti l'operato della stazione appaltante per aver concluso positivamente il subprocedimento, addurre argomenti idonei a confutare il giudizio di congruità dell'offerta.

Ciò significa che, qualora la stazione appaltante abbia espresso una valutazione positiva sulla congruità dell’offerta attraverso un mero richiamo alle giustificazioni offerte dall’impresa, la verifica della ragionevolezza ed adeguatezza di tale valutazione va effettuata sulla base di concreti elementi di contestazione addotti dal ricorrente, senza sconfinare in un sindacato sostitutivo della valutazione di congruità espressa dalla stazione appaltante che resta espressione di discrezionalità tecnica riservata a quest’ultima.

Costi della manodopera: occhio alla sopravvenienza di un nuovo CCNL

In questo caso, secondo la ricorrente le voci di costo delle materie prime e della manodopera sono state sottostimate, alterando l’intera sostenibilità dell’offerta economica.

In particolare, in relazione alla sottostima del costo del lavoro per la mancata considerazione, in sede di verifica della congruità dell’offerta, del nuovo CCNL applicabile al servizio in questione, il TAR ha evidenziato che esso è sopravvenuto in pendenza del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, ipotesi rispetto alla quale la stazione appaltante deve verificare la sostenibilità dell’offerta anche alla luce degli incrementi salariali previsti dalla nuova contrattazione collettiva, pena l’illegittimità della valutazione di congruità dell’offerta e del conseguente provvedimento di aggiudicazione.

La stipula del nuovo CCNL di settore, sopravvenuta nel corso della procedura di verifica della congruità dell'offerta:

• comporta la sua applicazione al personale impiegato nell'esecuzione dell'appalto;
• impone alla stazione appaltante di tenere conto dei nuovi livelli retributivi previsti, in quanto sicuramente applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, e conseguentemente di verificare se l'offerta economica dell'impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi.

La valutazione dell'amministrazione appaltante non può prescindere, quindi, dal prendere in considerazione anche quei costi che con ragionevole certezza si presenteranno nel corso dell'esecuzione, nell'entità e nella consistenza prevedibile al tempo in cui la verifica di congruità sia effettuata.

Nel caso di specie, invece, la valutazione positiva sulla congruità dell’offerta presentata dall’odierna controinteressata è stata adottata dalla stazione appaltante senza alcuna verifica della sua sostenibilità rispetto ai nuovi livelli retribuiti previsti dal CCNL sopravvenuto.

Il ricorso è stato quindi accolto, confermando l'errata valutazione di congruità dell’offerta della controinteressata e annullando l’aggiudicazione dell’appalto.