Decreto Semplificazioni e Codice dei contratti: ennesimo guazzabuglio normativo

“Semplificare per crescere e liberare risorse per lo sviluppo del paese. Semplificare per dare certezza ai diritti dei cittadini. Semplificare per un’amministrazione che funzioni meglio e costi meno. La semplificazione si realizza attraverso interventi normativi, amministrativi, organizzativi e tecnologici finalizzati a ridurre il peso della burocrazia su cittadini e imprese”. Cosi il Ministero della pubblica amministrazioni ci chiarisce cosa significa “semplificazione” nella pagina internet istituzionale.

Il Decreto Semplificazioni e la normativa anti COVID-19

In questi giorni stanno circolando testi della bozza del Decreto Semplificazioni, che si susseguono in maniera vorticosa destabilizzando gli addetti ai lavori quali pubbliche amministrazioni, professionisti e imprese. In pratica coloro che sono stati fondamentali per la ricostruzione del paese e che hanno costruito opere d’arte che rendono l’Italia famosa nel mondo.

Eravamo in confusione con la normativa ipertrofica ante covid, poi la confusione è stata confermata con la situazione emergenziale: decreti, leggi di conversione, dpcm, circolari, faq, protocolli, consuetudine, tavoli di lavoro, in tutti si è alla ricerca di un percorso derogatorio alla normativa di riferimento, non da ultimo le Bozze del "Decreto Semplificazione”.

Il Decreto Semplificazioni e il Codice dei contratti

Quello che appare chiaro, in questo momento, è proprio la mancanza di semplificazione, non c’è la minima idea di cosa semplificare e come attivarsi per farlo.

L’attuale revisione del D.Lgs. n. 50/2016 (c.d. Codice dei contratti) non presenta una strategica chiara con una logica unitaria e coerente. Le frequenti modifiche del quadro normativo, senza una adeguata trasparenza del punto di arrivo perseguito, accrescono l’incertezza in cui si trovano ad operare le stazioni appaltanti e gli operatori economici (nozione eurocodicistica - art. 1 comma 8 Direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004), questo avviene indistintamente per lavori, servizi e forniture.

La riforma temporanea del Codice dei contratti

Dunque, la riforma temporanea del Decreto “Semplificazioni” vuole introdurre nuove e maggiori incertezze operative e interpretative. Uno dei testi della bozza di decreto ha previsto l’affidamento diretto sotto ai 150 mila euro anche per i servizi di architettura e ingegneria in deroga all’art. 157 comma 2 del D.Lg. n. 50/2016. I dubbi riguardano la modalità e le motivazioni su a chi ricadrà la scelta, oltre all’applicazione dell’art.95 comma 3 let.b) del D.Lgs. n. 50/12016 non sospeso. Di fatto viene affidata direttamente la progettazione, con il dovere di concludere la procedura in 4 mesi, aggiudicando sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità prezzo.

La valutazione è affidata ad una commissione giudicatrice ai sensi dell’art.77 composta da esperti del settore? La procedura è particolarmente complicata ed è singolare che nello stesso disegno di legge si voglia velocizzare la procedura dimenticandosi di adempimenti formali, del tutto in contrasto con l’enunciata “semplificazione”.

Troppo spesso il Legislatore, e sotto un certo profilo anche le Pubbliche amministrazioni, si è occupato della disciplina della gara, in maniera eccessiva, dimenticandosi il tema della Programmazione dell’opera pubblica e il tema dell’esecuzione del contratto.

Questo è avvenuto in materia Codicistica, in maniera evidente attenzionando la maggior parte degli articoli del Codice sul momento della gara e sulle modalità di affidamento degli appalti, riducendo al contempo gli articoli dedicati all’esecuzione del contratto e alla programmazione.

La programmazione dei lavori pubblici e le modifiche al Codice dei contratti

Come si può parlare di programmazione quando, a quattro anni di distanza dall’entrata in vigore del D.Lgs. n. 50/2016 ancora non sappiamo quali siano i contenuti minimi di un «quadro esigenziale»? dove all’art.3 ggggg-nonies) nelle definizioni del Codice viene chiarito solamente che è “un documento che viene redatto ed approvato dall'amministrazione in fase antecedente alla programmazione dell'intervento e che individua, sulla base dei dati disponibili, in relazione alla tipologia dell'opera o dell'intervento da realizzare gli obiettivi generali da perseguire attraverso la realizzazione dell'intervento, i fabbisogni della collettività posti a base dell'intervento, le specifiche esigenze qualitative e quantitative che devono essere soddisfatte attraverso la realizzazione dell'intervento, anche in relazione alla specifica tipologia di utenza alla quale gli interventi stessi sono destinati”, i cui contenuti minimi, infatti, dovevano essere predisposti nel Regolamento (art. 3 comma 3 D.Lgs. n. 50/2016) non ancora emanato. Stessa sorte per i contenuti del progetto di fattibilità tecnico economica statuito al comma 5 dell’articolo 23 del Codice e anche qui il Regolamento ne avrebbe dovuto stabilire le modalità.

Le norme sull'esecuzione dei lavori

Al contempo gli articoli sull’esecuzione dell’appalto, all’interno del Codice si contano sulle dita di una mano, confrontati con i 220 articoli di cui è composto. Parte della normativa che regolamenta la contabilità dei lavori è stata abrogata in attesa dell’emanazione, sempre dello stesso Regolamento/linee guida e attualmente per talune procedure esiste un vuoto normativo, in particolare per i documenti contabili, giornali dei lavori, libretti e registri, iscrizione di annotazioni di misurazione, operazioni in contraddittorio con l'esecutore, firma dei soggetti incaricati, gestione delle riserve, ecc. Mancano le modalità e la tipologia di atti attraverso i quali il Direttore dei Lavori effettua la propria l’attività di controllo tecnico, contabile e amministrativo per il perseguimento del bene comune, diretto a garantire che i lavori siano eseguiti a regola d’arte e in conformità al progetto e al contratto.

Quale semplificazione?

Sembra proprio, che la chiave della cosiddetta semplificazione consista nell’eliminazione di fasi procedurali relative alle gare e sotto questo profilo il momento dell’esecuzione e della programmazione è disatteso e non considerato anche dalle stesse Pubbliche amministrazioni. Ci troviamo troppo spesso con le P.A. che si concentrano sulla procedura della “gara” e che sono appagate dall’aggiudicazione.

Conosciamo effettivamente le attività che si devono svolgere e le norme applicative per raggiungere l’obiettivo della realizzazione di un’opera pubblica?

Il Ciclo di vita dell’opera pubblica

La gara è solo una goccia nel mare, un mare molto mosso tendente alla burrasca. L’iter procedimentale è assai più complesso e articolato di quanto emerge nel senso generico di logica del sistema normativo, ogni fase ha dei sub procedimenti i cui tempi di attraversamento sono riconducibili ad un insieme di attività̀ prevalentemente amministrativa necessarie per la prosecuzione del percorso attuativo di un’opera;

Il Ciclo di vita dell’opera pubblica, ha un percorso condizionato come una scatola cinese, citiamo la ricerca di finanziamenti, la programmazione e la sua approvazione, la progettazione che passa necessariamente per tre livelli di approfondimento ed ha delle proprie procedure parallele, l’approvazione del bilancio, le procedure di affidamento, le verifiche, il contratto, l’esecuzione, il collaudo, la rendicontazione, la gestione e per finire la dismissione o conversione dell’opera stessa;

È quanto più evidente che per la realizzazione di un’opera pubblica occorrono anni (dato variabile dipendente dagli investimenti) e sono necessari numerosi passaggi interdisciplinari, per cui intervenire con norme sospensive temporanee (fino al 31 luglio 2021) solo su una fase del processo è quanto mai riduttivo.

Nel dizionario della lingua Italiana “Semplificazione” significa: Riduzione della complessità, eliminazione di difficoltà.

Il Sistema deve essere riorganizzato semplificando l'iter burocratico con normative chiare e lineari, riducendo le incertezze, evitando procedimenti ripetuti e ipertrofici, con la creazione di banche dati comuni e utilizzando strumenti di controlli efficaci ed efficienti.

Al momento è necessario fermarsi a riflettere sull’applicazione operativa dell’ennesimo guazzabuglio normativo, viviamo in un momento storico molto fragile e ne dobbiamo prenderne atto.

A cura di arch. Viviana Caravaggi Vivian
Resp. U.O. progettazione e grandi opere - Comune di Ancona