Il modello Genova: rapidità, efficienza e bellezza?

In un settimanale di qualche mese fa, in merito alla ricostruzione del ponte di Genova, si leggeva: Voglio ringraziare le maestranze tutte e la competenza di chi ha realizzato un progetto che non a caso è stato definito “modello Genova” per rapidità di esecuzione, efficienza, bellezza.

Se la suddetta valutazione, formulata dal lettore comune, può essere accettata, deve essere, invece, sottoposta ad un esame più attento e puntuale se fatta propria da rappresentanti delle istituzioni, che devono  accertare ed approfondire le conseguenze delle decisioni da assumere.

Dalle dichiarazioni ufficiali sembra che il modello Genova, peraltro, indefinito nelle procedure e per l’impegno finanziario, sia proposto per essere applicato alla totalità delle opere pubbliche. Tale fatto desta notevoli e serie perplessità, in quanto, fra l’altro, deve essere preso in esame anche l’impegno delle risorse, che, nel caso in specie, data la rapidità con la quale sono state assunte le relative decisioni, sono, oggi e per gli scriventi, soltanto quelle indicate nel comma 6 dell’art. 1 del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109 coordinato con la legge di conversione 16 novembre 2018, n. 130, al quale si farà riferimento.

01.00. L’esecuzione delle opere pubbliche

Gli impianti normativi ed i relativi aggiornamenti, emanati dall’anno 1865 in poi, disciplinarono fino all’anno 1994, essenzialmente, la realizzazione delle opere ordinarie e di routine, ed, in minor misura, quelle che presentavano aspetti particolari. Il legislatore dell’epoca, infatti, riteneva eccezionale e limitava l’esecuzione di lavori in assenza del relativo contratto. Prevedeva, di fatto, la sola possibilità di eliminare subito la causa del danno e rinviava alla procedura ordinaria l’esecuzione delle lavorazioni definitive. Solo per dare un riferimento reale e concreto a quanto riportato nelle frasi precedenti, si rammenta che, nel primo impianto normativo:

• a. l’articolo 337 della legge 2248 alleg. F/1865 definiva i limiti della consegna e dell’esecuzione dei lavori, nelle more della stipula del contratto;
• b. gli artt. 66-70 del r.d. 25 maggio 1895 regolavano i lavori in economia ed i lavori da eseguire con provvedimenti in casi d’urgenza (art. 69) e con provvedimenti in casi di somma urgenza (art. 70).

Le situazioni di emergenza, peraltro, sono state disciplinate, in epoca relativamente recente, con la legge n. 225/1992, che istituì, fra l’altro, il Servizio nazionale della protezione civile.

Anche se banale, è necessario dare atto che, nella fattispecie del ponte di Genova, si era in presenza di un evento imprevedibile e che, per quanto accertato dagli organi responsabili della ricostruzione del ponte, era necessario eseguire lavori urgenti ed indifferibili.

Bisogna, inoltre, tenere conto, che ciascuno dei tre suddetti attributi, soprattutto la rapidità di esecuzione, comporta un impegno di risorse, maggiore rispetto all’esecuzione degli stessi in condizioni ordinarie, che, se sostenibile in casi eccezionali, non può essere sopportato, economicamente, nella ordinarietà dei casi (cfr infra).

01.01. L’approccio al modello

Al crollo del ponte sul Polcevera, verificatosi in data 14-08-2018, seguì il decreto-legge 28-09-18, n. 109, che fu convertito, con aggiunte e modifiche, con la legge 16 novembre 2018, n. 130.

Nel citato testo coordinato, è precisato (art. 1) che ... al fine di garantire, in via d'urgenza (nota: il grassetto è di chi scrive), le attività per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica dei materiali di risulta, nonché per la progettazione, l'affidamento e la ricostruzione dell'infrastruttura e il ripristino del connesso sistema viario, ... è nominato un Commissario straordinario per la ricostruzione ((di seguito nel presente capo: <<Commissario straordinario>>)).

Precisato che le strutture di supporto al Commissario straordinario sono individuate negli articoli 2, 3 e 4 del decreto citato, nell’art. 5, si legge: 5. ((Per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica dei materiali di risulta, nonché per la progettazione, l'affidamento e la ricostruzione dell'infrastruttura e il ripristino del connesso sistema viario, il Commissario straordinario opera in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall'appartenenza all'Unione europea.

Con decreto del Ministro dell'interno, da adottare entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono individuate speciali misure amministrative di semplificazione per il rilascio della documentazione antimafia, anche in deroga alle relative norme)).

Negli ultimi due commi dell’art. 5, sono introdotte semplificazioni per le espropriazioni e, nel terzo comma dell’art. 6, viene precisato che ... Per assicurare il celere avvio delle attività del Commissario, in caso di mancato o ritardato versamento da parte del Concessionario, a garanzia dell'immediata attivazione del meccanismo di anticipazione è autorizzata la spesa di 30 milioni di euro annui dall'anno 2018 all'anno 2029.

Sono stati riportati ampi stralci del decreto più volte citato per confermarne la non correttezza dell’eventuale applicazione della norma nei casi di realizzazione di opere ordinarie. Di fatto, come nei precedenti impianti riguardanti le opere pubbliche, il modello va utilizzato solamente nei casi di urgenza o di somma urgenza (cfr retro). In particolare, nella fattispecie, non può essere espresso alcun giudizio, in quanto si ignorano gli aspetti finanziari, gestionali, amministrativi, ecc, che, pur in presenza di risultati positivi in altri campi (tecnici, tempi di esecuzione, ecc), hanno importanza, notevole, per una esaustiva valutazione della procedura adottata.

Per il suddetto esame, come per tutti i lavori pubblici, è necessario conoscere il conto finale e la relativa relazione ed il collaudo tecnico amministrativo o, per le deroghe adottate, documenti simili. In quest’ultimo elaborato, potrebbero anche rilevarsi chiarimenti in merito ad alcune censure, valide o infondate, sollevate da qualche organo di informazione.

Anche se si è operato in deroga ad ogni disposizione di legge (cfr retro), i rapporti fra esecutore ed amministrazione e fra amministrazione ed enti finanziatori, se esistenti, devono essere chiusi in ogni caso secondo procedure e protocolli prefissati e/o equipollenti.

02.00. Lavori urgenti o ordinari: rapidità di esecuzione

Il tempo di realizzazione di un’opera pubblica e, quindi, il rispetto di un cronoprogramma, è molto importante, non solo per la fruizione della stessa opera da parte della collettività, ma anche per l’eventuale contenzioso che può instaurarsi con l’appaltatore e per la notevole soccombenza, totale o parziale, della stessa p.a. (pubblica amministrazione) nei giudizi ordinari e negli arbitrati.

Per aumentare la produzione di cantiere, anche se oggi non sono noti i documenti necessari, ma da quanto si apprende dai media, l’amministrazione ha potuto fare ricorso sia al lavoro straordinario e sia a quello festivo e notturno.

Sarà possibile valutare il costo e calcolare l’entità del recupero del tempo con tale modo di lavorare, ininterrotto o con pochi fermi ed interruzioni e turni continui di un numero di operatori, imprecisato, ma comunque numeroso, se e quando, dopo il collaudo tecnico amministrativo, sarà disponibile la documentazione indispensabile per ricostruire l’andamento completo (finanziario, gestionale, amministrativo, tecnico, contabile, ecc) dell’appalto.

Non possono sorgere dubbi in merito ai maggiori costi sostenuti dalla p.a. con il suddetto sistema, consentito dalle deroghe alle norme ordinarie dall’art. 5 della legge n. 130/2018.

Da quanto esposto nei paragrafi precedenti, non sembra possibile che il sistema suindicato possa essere adottato, neanche solo in parte, ai lavori ordinari perché le procedure ed il modello furono predisposti per lavori definiti, si ribadisce, urgenti o sommamente urgenti.

Poiché è irreale che i tempi di esecuzione di tutti o di buona parte dei lavori pubblici possano essere ridotti mediante il lavoro straordinario o festivo o notturno, in alternativa, potrebbero essere presi in considerazione antiche proposte da ristudiare, per migliorare le attuali procedure, le cui modifiche non richiedono nuove risorse o assetti complessi degli uffici interessati.

Per l’esecuzione di un’opera, in genere, devono essere richiesti ad enti diversi (genio civile, soprintendenza ai bb.cc.aa., comune, vigili del fuoco, ecc) nulla osta, autorizzazioni, concessioni, ecc la cui acquisizione richiede tempi non sempre brevi.

Non tutte tali richieste possono essere effettuate contemporaneamente o in parallelo, in quanto alcune sono propedeutiche per altre. Inoltre, alcuni enti possono richiedere modifiche e/o integrazioni che contribuiscono, ovviamente, ad incrementare i ritardi del rilascio del provvedimento richiesto, dato che le suindicate modifiche potrebbero richiedere nuove variazioni per il rilascio dei provvedimenti degli altri enti.

Potrebbe, nel merito, aversi un miglioramento, certamente rilevante, facendo ricorso all’istituto della conferenza dei servizi, magari istituzionalizzandone la data delle riunioni in giorni prefissati nei quali esaminare le richieste prima non evase richiedendo così anche eventuali modifiche ed integrazioni ai progetti in unica soluzione.

La conferenza potrebbe avere luogo nelle sedi delle ex province o presso i comuni metropolitani ed agli enti, che partecipano alle conferenze, ed i carteggi potrebbero essere forniti dagli interessati con un anticipo del termine adeguato, ma normativamente fissato. Potrebbe, fra l’altro, essere predisposto un regolamento, che disciplini formalmente le procedure ritenute più efficaci.

Negli enti più grandi o più complessi nei quali, per il rilascio di un provvedimento, siano necessari i pareri di due o più servizi dello stesso ente, potrebbe adottarsi una procedura analoga a quella prima suggerita predisponendo un ordine di servizio o, al più, un modesto regolamento.

03.00. Parere degli ingegneri impegnati nell’esecuzione dei lavori

Nella premessa delle loro considerazioni, si legge che ... omissis ... si sta concretizzando l’idea di una legge simile a quella emanata dopo il crollo del Morandi, che consenta lo sblocco di 50-100 miliardi di euro per grandi opere infrastrutturali.

Se è condivisibile l’idea di una legge sblocca cantieri, è parere di chi scrive che il modello invocato ha come presupposto l’urgenza (art. 1, c. 1, della legge n. 130/2018) e, conseguentemente, la sicurezza delle persone. Per l’applicazione, il Commissario straordinario dispone la deroga ad ogni disposizione di legge ... omissis ... che, anche con la spesa relativa ai turni continui di lavoro, comporta un incremento delle risorse, che potrà essere valutato correttamente, nel caso in specie, dopo la chiusura della contabilità ed il collaudo tecnico amministrativo dell’appalto.

Si ribadisce, in definitiva, che le norme suindicate possano essere applicate solamente nei casi per i quali l’urgenza della ricostruzione possa consentire, fra l’altro, la deroga alle norme ordinarie. Per gli altri casi ordinari, invece, le norme speciali devono essere pesantemente modificate.

Fermo restando che diverse parti dello studio sono condivisibili, a pag. 2 dello stesso è riportato che il RUP (respons. unico del procedim.) precisa che: <<Il “decreto Genova” non è un “liberi tutti”, come alcuni erroneamente pensano ... omissis ... . Consente, invece, di “uccidere” la burocrazia inutile, di interpretare e applicare le norme secondo buon senso e di seguire le migliori prassi internazionali senza rischiare di finire sotto processo e con i lavori bloccati>>.

Condivisa la prima parte della frase, lascia perplessi, invece, la parte relativa alla burocrazia ed, in merito, si osserva che:

a. la burocrazia non si origina spontaneamente, ma è generata dalla congerie delle leggi ancora in vigore ed ha anche la funzione di predisporre i provvedimenti per l’applicazione della norma.

Se la burocrazia, per una causa qualsiasi non è in grado di produrre l’effetto voluto, basterebbe modificare la legge o le leggi che hanno generato l’inconveniente lamentato;

b. la burocrazia è la foglia di fico che copre tutte le disfunzioni dell’apparato amministrativo, tecnico, economico, ecc: l’inconveniente è sempre da attribuire alla (cattiva) burocrazia;

c. per esprimere un giudizio in merito alla competenza del burocrate, occorrerebbe verificare se lo stesso è adeguato alla funzione che deve compiere. Potrebbe (o dovrebbe) esserlo se:

• ricopre l’incarico per merito professionale (meritocrazia sembra, oggi, termine desueto e privo di valore), valutato in base al proprio curriculum;
• si aggiorna professionalmente con continuità;
• non è stato nominato con il metodo dello spoil system;
• dispone del personale e dei mezzi necessari per adempiere;

d. resterebbe, in ogni caso, difficoltosa l’individuazione di chi dovrebbe valutare l’utilità della burocrazia, ricordando che, poiché l’interpretazione della legge è demandata al giudice, al dirigente rimane una competenza residuale limitata alla mera esecuzione dei lavori.

Si è del parere che, anche le brevi considerazioni, svolte nel presente paragrafo, confermano che il modello Genova, studiato ed applicato per effettuare un intervento urgente, non possa essere applicato, senza profonde ed essenziali modifiche, ai casi ordinari.

04.00. Il sistema degli appalti pubblici

L’autore, fin dal primo comma del proprio studio, fa riferimento al futuro del Codice Appalti e del nuovo Regolamento in via di emanazione, anche se il codice in vigore (d.lgs. n. 50/2016), non è supportato da un regolamento (è definito in tal modo il decreto 7 marzo 2018, n. 49, emanato dal M.I.T. (Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti).

Poiché lo stesso codice prevedeva, inoltre, l’emanazione di 67 provvedimenti attuativi (cfr web), non ancora tutti emanati, l’impianto normativo è da ritenere non ancora a regime.

In merito alle discussioni sul futuro del codice (pagg. 3 e 4), l’autore dello studio precisa che Questo però non può riguardare questa fase per cui oggi, “abbandonare il Codice” è prima di tutto l’espressione più forte del disagio per una normativa incompleta, confusa e diabolica, per certi versi, che mescola norme cogenti, decreti ministeriali in attuazione delle stesse e “Linee guida” che, per la specificità del soggetto che le ha emanate (un’Autorità contro la corruzione!) nella prassi operativa delle infinite piccole e grandi stazioni appaltanti hanno finito per avere una cogenza superiore al loro intento ed allo stesso codice.

In merito ad altre considerazioni dell’autore, si osserva che:

a. pag. 2 - L’autore non condivide l’opinione dei sostenitori della specificità dell’opera che non può fornire ...“le misure necessarie all’accelerazione dei processi ed alla ripresa economica e sociale del settore delle costruzioni. ....

Chi scrive, invece, per la specificità dell’opera, non ritiene che possa procedersi a modifiche parziali e saltuarie dell’impianto normativo in vigore. Infatti, la scrittura del nuovo regolamento, che supporta ed integra, per l’aspetto operativo, il citato decreto legislativo, deve interferire necessariamente con lo stesso e ne rende indispensabili modifiche, poche o tante, in modo che, insieme, rendano possibile l’interpretazione della volontà del legislatore ed, in definitiva, la realizzazione dell’opera programmata;

b. pag. 2 - Nel secondo comma, si legge: Ecco un primo concetto (nota: norme sartoriali, cioè, si ipotizza, specifiche per singola opera) che, se utilizzato anche nel nuovo regolamento, potrebbe avere contenuti di semplificazioni rilevanti: un atteggiamento “sartoriale”, calato nella realtà di quell’opera in quel contesto; è il RUP che decide i contenuti minimi del progetto, i livelli di approfondimento, altro che elaborati imposti per legge a tutti nello stesso modo per qualsiasi opera, senza fattori di scala.

Si è dell’avviso che sia necessario definire ed utilizzare norme “sartoriali” per le opere speciali, come per il ponte sul Polcevera, per le quali non siano applicabili i rimedi ordinari, eventualmente proposti dal RUP ed inseriti nel bando di gara e/o nel capitolato speciale d’appalto e/o nel contratto.

Disporre di progetti standard, evidentemente adeguati al contesto ed alle condizioni locali, si ritiene utile per le opere pubbliche, numerose, che richiedono, fra l’altro, comportamenti e procedure coerenti ed uniformi non solo nell’ambito locale, ma anche in quello nazionale;

c. pagg. 2 e 3 - L’autore richiama alcune dichiarazioni del commissario straordinario che precisa di condividere e che possono essere consultate nel web.

Lascia perplessi l’ultima considerazione, che recita testualmente ... Non serve scudo penale ma deroga alla burocrazia ... omissis ... .

Richiamate le brevi considerazioni esposte nella seconda parte del paragr. 03.00, non è chiaro come possa derogarsi alla stessa burocrazia, se non operando sulle norme che ne rendono necessario l’intervento (paragr. 03.00). Se si conoscesse perché dovrebbe essere richiesto lo scudo penale o se fossero forniti chiarimenti, potrebbero superarsi i dubbi sulla deroga suindicata;

d. pag. 5 - Sono condivisibili, infine, le considerazioni esposte nei commi quinto e ss e, comunque, quelle che consentono contrazioni dei tempi (morti) impiegati dagli organi di controllo.

05.00. Considerazioni finali

In conclusione, si osserva che:

• a. si ribadisce, ancora, che un giudizio, completo su un qualsiasi modello da adottare, tutto o in parte, non può prescindere, fra l’altro, dall’aspetto economico (paragrafi 01.00, 02.00) e, quindi, da tutte le spese ed impegni, anche futuri, derivanti dall’applicazione del modello;
• b. deve prendersi atto che i lavori pubblici ordinari (paragr. 01.00) richiedono, per la loro esecuzione e per il loro finanziamento, solo accorgimenti ordinari (bando di gara, c.s.a., contratto, ecc) mentre quelli speciali, dovuti a fatti imprevisti, che potrebbero provocare danni a persone e/o cose, richiedono procedure e risorse particolari;
• c la norma era severa e rigorosa nel regolare i lavori di urgenza e di somma urgenza (paragr. 01.00), che erano limitati a quelli necessari per eliminare le cause di pericolo a persone e/o cose;
• d. poiché è scontato che, con l’impiego del lavoro straordinario, festivo e notturno, il costo di un’opera è maggiore di quello che può ottenersi con il lavoro retribuito con il compenso ordinario, il legislatore dovrà valutare, appena noti i dati del confronto, quale sacrificio potrà richiedersi al contribuente per la rapidità di esecuzione che può essere richiesta per l’importanza o per la necessità di utilizzare in tempi brevi l’opera da realizzare;
• e. nello studio del “modello Genova” spiegato dagli ingegneri ... si afferma che il suddetto modello consente di eliminare la burocrazia inutile. Rammentato che alla stessa è, talvolta, riservato il controllo della procedura, si rinvia a quanto esposto in merito nel paragr. 03.00;
• f. con riferimento al “Sistema degli appalti pubblici ...”, sono state esposte, nel paragr. 04,00, alcune brevi considerazioni in merito ad aspetti presi in esame dall’autore dello studio.

A cura di Ing. Vincenzo Lombardo
già ing. capo dell’U.T. della provincia di Catania,
Ing. Mario G. Palazzolo, Ing. Biagio Andrea Lombardo, Ing. Enrico Maria Lombardo