Interventi edilizi e autorizzazione paesaggistica dopo il DPR n. 31/2017

Con la pubblicazione del DPR n. 31/2017 (Gazzetta ufficiale n. 68 del 23 marzo 2017) dal 6 aprile 2017 sono in vigore le nuove disposizioni per l'individuazione degli interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata.

Come previsto, infatti, dall’art. 146 d.lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali), i proprietari, possessori o detentori di immobili ed aree di interesse paesaggistico hanno l’obbligo di ottenere la preventiva autorizzazione paesaggistica per:

• gli interventi da intraprendere, che abbiano rilievo paesaggistico;
• i manufatti destinati al soddisfacimento di esigenze in sé stabili, indipendentemente dai materiali usati e dal loro carattere amovibile;
• l’impiego di materiali diversi da quelli prescritti dall’autorizzazione.

Per chiarire al meglio alcuni concetti inerenti l'autorizzazione paesaggistica post DPR n. 31/2017 il Consiglio di Stato ha pubblicato un interessante lavoro del Presidente di Sezione dott. Pietro Falcone, che riportiamo di seguito senza i riferimenti giurisprudenziali che trovate nel lavoro completo in allegato.

Quadro generale

Per valutare un intervento edilizio, consistente in una pluralità di opere, deve effettuarsi una valutazione globale delle stesse, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprendere l’effettivo impatto sul paesaggio. L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento.

Pertanto, l'autorizzazione prescinde dal titolo edilizio richiesto (Attività edilizia libera, S.C.I.A., D.I.A., permesso di costruire.

Infatti, il parametro normativo di riferimento per la valutazione paesaggistica non va ricercato nella disciplina edilizia, ma nella specifica disciplina del vincolo paesistico, contenuta nel provvedimento impositivo o nella normativa di piano paesistico.

In mancanza dell'autorizzazione paesaggistica, è doverosa l'adozione dell'ordinanza di demolizione, che costituisce l’unica misura sanzionatoria, ai sensi dell'art. 27 d.P.R. n. 380 del 2001.

Visibilità degli interventi

Si discute se la visibilità dell’intervento sia il presupposto necessario, ai fini dell’obbligo di acquisire l’autorizzazione paesaggistica.

Un primo orientamento sostiene che la funzione essenziale della tutela paesaggistica è relativa all'aspetto visibile del territorio.

Al contrario, l’altra tesi considera la tutela del paesaggio non nel significato meramente estetico - visuale di “bellezza naturale”, ma, con un concetto di tutela identitaria del territorio, come complesso dei valori inerenti al territorio naturale.

Opere interrate

Su questa seconda tesi, si fonda la necessità dell’autorizzazione anche per le opere interrate. Tra l’altro, è richiesta l’autorizzazione per le seguenti opere interrate:

• un parcheggio;
• una piscina;
• un volume tecnico.

La necessità dell’autorizzazione per alcune opere interrate va ora rivista alla luce del recente D.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31 “Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata”.

L’Allegato A del D.P.R. n. 31/2017 esclude l'autorizzazione per:
A.15. … la realizzazione e manutenzione di interventi nel sottosuolo che non comportino la modifica permanente della morfologia del terreno e che non incidano sugli assetti vegetazionali, quali: volumi completamente interrati senza opere in soprasuolo … serbatoi, cisterne e manufatti consimili nel sottosuolo; tratti di canalizzazioni, tubazioni o cavi interrati per le reti di distribuzione locale di servizi di pubblico interesse o di fognatura senza realizzazione di nuovi manufatti emergenti in soprasuolo o dal piano di campagna; …

Inoltre, nell’Allegato B, contenente gli interventi soggetti ad autorizzazione semplificata, la voce B.16. individua la “realizzazione di autorimesse fuori-terra o parzialmente interrate con volume emergente fuori terra non superiore a 50 mc …”.

Ne deriva che le autorimesse del tutto interrate debbano ritenersi escluse dall’autorizzazione paesaggistica.

Interventi esclusi dall’autorizzazione dopo il D.P.R. n. 31/2017

Più in generale, il citato D.P.R. n. 31/2017, prevede all’art. 2 che “Non sono soggetti ad autorizzazione paesaggistica gli interventi e le opere di cui all'Allegato «A» nonché quelli di cui all'articolo 4.”

L'esonero dall'obbligo di autorizzazione per gli interventi di cui all'allegato "A" si applica in tutto il territorio nazionale a partire dalla data di entrata in vigore del regolamento (6 aprile 2017), fermo restando il rispetto delle competenze delle Regioni a statuto speciale.

Interventi minori privi di rilevanza paesaggistica

Il suddetto Allegato «A» ricomprende 31 voci di interventi ed opere in aree vincolate esclusi dall’autorizzazione paesaggistica, perché ritenuti interventi minori privi di rilevanza paesaggistica.

Per tali interventi, quindi, non si pone un problema di visibilità o meno, proprio perché ritenuti privi di rilevanza paesaggistica.

Infatti, tra gli interventi esclusi, alcuni interessano l’aspetto esteriore degli edifici, quali, tra l’altro:

• A.2. interventi sui prospetti o sulle coperture degli edifici …;
• A.13. interventi di manutenzione, sostituzione o adeguamento di cancelli, recinzioni, muri di cinta o di contenimento del terreno …;
• A.22. installazione di tende parasole su terrazze, prospetti o in spazi pertinenziali ad uso privato;
• A.24. installazione o modifica di impianti delle reti di comunicazione elettronica o di impianti radioelettrici.

Interventi non visibili dallo spazio pubblico

Lo stesso Allegato «A» esclude l’autorizzazione per alcuni interventi, purché non visibili dallo spazio pubblico:

• A.4. interventi indispensabili per l'eliminazione di barriere architettoniche … non visibili dallo spazio pubblico …;
• A.5. installazioni di impianti tecnologici esterni a servizio di singoli edifici non soggette ad alcun titolo abilitativo edilizio, quali condizionatori e impianti di climatizzazione dotati di unità esterna, caldaie, parabole, antenne, purché effettuate su prospetti secondari, o in spazi pertinenziali interni, o in posizioni comunque non visibili dallo spazio pubblico …;
• A.6. installazione di pannelli solari (termici o fotovoltaici) a servizio di singoli edifici, laddove posti su coperture piane e in modo da non essere visibili dagli spazi pubblici esterni …

Altri interventi esonerati dall'obbligo di autorizzazione

Ai sensi dell’art. 4 (Esonero dall'obbligo di autorizzazione paesaggistica per particolari categorie di interventi), altri interventi ivi indicati sono esclusi dall’autorizzazione paesaggistica, qualora: - nel provvedimento di vincolo, ovvero nel piano paesaggistico, siano contenute specifiche prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione e la tutela del bene paesaggistico; - o siano stati stipulati accordi di collaborazione tra il Ministero, la regione e gli enti locali.

Interventi non soggetti ad autorizzazione ex art. 149, dopo il D.P.R. n. 31 del 2017

L’art. 149 Codice esclude l'autorizzazione paesaggistica:
a) per gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo, che non alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici. Ove, invece, vi sia alterazione dell'aspetto esteriore, gli stessi interventi necessitano della previa acquisizione dell'autorizzazione;
b) per gli interventi inerenti l'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l'assetto idrogeologico del territorio. Invece, è necessaria l'autorizzazione per il cambio della destinazione d’uso agricola o per il cambio di coltivazione del terreno che incida in maniera permanente sul paesaggio, alterando l’esistente vegetazione;
c) per il taglio colturale, la forestazione, la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei boschi e nelle foreste indicati dall'articolo 142, comma 1, lettera g) Codice, purché previsti ed autorizzati in base alla normativa in materia. Mentre si richiede la preventiva autorizzazione per:

• l'attività di taglio e/o disboscamento;
• la realizzazione in area boschiva di "piste" in terra battuta ottenute attraverso lo sradicamento e il taglio di ceppaie;
• nonché l'attività di livellamento di un terreno con estirpazione della vegetazione in area sottoposta a vincolo paesaggistico.

L’Allegato A del D.P.R. n. 31 del 2017 esclude dall'autorizzazione:

• A.1. Opere interne che non alterano l'aspetto esteriore degli edifici, comunque denominate ai fini urbanistico-edilizi, anche ove comportanti mutamento della destinazione d'uso;
• A.19. nell'ambito degli interventi di cui all'art. 149, comma 1, lettera b) del Codice: interventi su impianti idraulici agrari privi di valenza storica o testimoniale; installazione di serre mobili stagionali sprovviste di strutture in muratura; palificazioni, pergolati, singoli manufatti amovibili, realizzati in legno per ricovero di attrezzi agricoli, con superficie coperta non superiore a cinque metri quadrati e semplicemente ancorati al suolo senza opere di fondazione o opere murarie; …;
• A.20. nell'ambito degli interventi di cui all'art. 149, comma 1, lettera c) del Codice: … interventi di contenimento della vegetazione spontanea indispensabili per la manutenzione delle infrastrutture pubbliche esistenti pertinenti al bosco, quali elettrodotti, viabilità pubblica, opere idrauliche; ….

Opere temporanee, precarie o facilmente amovibili

Si controverte se tali opere richiedano l’autorizzazione.

Una consolidata giurisprudenza ritiene necessaria l’autorizzazione paesaggistica, in quanto è comunque decisivo l'effetto di alterazione dello stato preesistente.

In particolare, necessita l'autorizzazione paesaggistica per:

• le opere precarie; la nozione di opera precaria è fondata non sulle caratteristiche dei materiali utilizzati né sulle modalità di ancoraggio delle stesse al suolo quanto piuttosto sul riscontro oggettivo delle esigenze di natura stabile o temporanea, che siano dirette a soddisfare; anche in caso di occupazione temporanea del suolo per un periodo inferiore a 120 giorni;
• il mantenimento delle strutture per l'attività balneare, valevole per il solo periodo estivo, in quanto non comporta necessariamente che tale compatibilità sussista anche per il periodo invernale;
• un pontile galleggiante per l'ormeggio di imbarcazioni da diporto;
• le tettoie o altre strutture analoghe di rilevanti dimensioni, salvo che le loro ridotte dimensioni rendano evidente la finalità di arredo o di riparo e protezione da agenti atmosferici;
• il materiale ondulato tipo eternit per la copertura di manufatti;
• gli appostamenti venatori, siano essi fissi ovvero destinati a cacciare i colombacci.

La disciplina posta dal D.P.R. n. 31/2017

Il tema delle opere precarie o facilmente amovibili va ora riesaminata alla luce del sopravvenuto D.P.R. n. 31 del 2017:

a) l’Allegato A esclude dall’autorizzazione le seguenti voci:

• A.16. occupazione temporanea di suolo privato, pubblico o di uso pubblico mediante installazione di strutture o di manufatti semplicemente ancorati al suolo senza opere murarie o di fondazione, per manifestazioni, spettacoli, eventi o per esposizioni e vendita di merci, per il solo periodo di svolgimento della manifestazione, comunque non superiore a 120 giorni nell'anno solare;
• A.17. installazioni esterne poste a corredo di attività economiche quali esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, attività commerciali, turistico-ricettive, sportive o del tempo libero, costituite da elementi facilmente amovibili quali tende, pedane, paratie laterali frangivento, manufatti ornamentali, elementi ombreggianti o altre strutture leggere di copertura, e prive di parti in muratura o strutture stabilmente ancorate al suolo;
• A.27. interventi di manutenzione o sostituzione, senza ampliamenti dimensionali, delle strutture amovibili esistenti situate nell'ambito di strutture ricettive all'aria aperta già munite di autorizzazione paesaggistica …

b) l’Allegato B sottopone a procedura semplificata:

• B.17. realizzazione di tettoie, porticati, chioschi da giardino di natura permanente e manufatti consimili aperti su più lati, aventi una superficie non superiore a 30 mq o di manufatti accessori o volumi tecnici con volume emergente fuori terra non superiore a 30 mc.
• B.36. posa in opera di cartelli e altri mezzi pubblicitari non temporanei di cui all'art. 153, comma 1, del Codice, di dimensioni inferiori a 18 mq, ivi compresi le insegne e i mezzi pubblicitari a messaggio o luminosità variabile, nonché l'installazione di insegne fuori dagli spazi vetrina o da altre collocazioni consimili a ciò preordinate;

Deve ritenersi che i suddetti interventi, ove abbiano natura temporanea, non necessitano dell’autorizzazione;

• B.26 .... installazione di manufatti amovibili o di facile rimozione, consistenti in opere di carattere non stagionale e a servizio della balneazione, quali, ad esempio, chioschi, servizi igienici e cabine ….

Quindi, ove trattasi di opere di carattere stagionale e a servizio della balneazione, le stesse opere non richiedano l'autorizzazione.

Volumi tecnici

La nozione di volume utile è una qualificazione valevole sotto il profilo edilizio, ma non quello paesaggistico, che interessa i volumi di qualsiasi natura, in quanto rileva la percepibilità del volume come ingombro alla visuale.

Pertanto, l'autorizzazione paesaggistica è richiesta anche per i volumi tecnici, benché non rilevanti secondo le norme edilizie.

Infine, ai sensi dell’art. 32, comma 4, t.u. ed., gli interventi su immobili con vincolo paesistico sono considerati variazioni essenziali, anche quando incidono solo sui volumi .

Ai sensi dell’Allegato A del D.P.R. n. 31 del 2017 sono esclusi dall'autorizzazione paesaggistica:

• A.12. … la demolizione parziale o totale, senza ricostruzione, di volumi tecnici e manufatti accessori privi di valenza architettonica, storica o testimoniale … a condizione che tali interventi non interessino i beni di cui all'art. 136, comma 1, lettera b) del Codice.

Interventi di ristrutturazione edilizia, demolizione e ricostruzione

Richiedono l’autorizzazione paesaggistica:

• gli interventi di ristrutturazione edilizia;
• i lavori di demolizione e ricostruzione di un edificio o di parte di esso, anche se rispettino la precedente volumetria e destinazione d'uso;
• e la ricostruzione su di un rudere.

L’Allegato «A» del D.P.R. n. 31/2017 ora esclude dall’autorizzazione:

• A.29. interventi di fedele ricostruzione di edifici, manufatti e impianti tecnologici che in conseguenza di calamità naturali o catastrofi risultino in tutto o in parte crollati o demoliti …

Interventi ed opere per favorire il superamento e l’eliminazione delle barriere architettoniche

Ai sensi dell’art. 4 della l. 9 gennaio 1989, n. 13, recante “Disposizioni per favorire il superamento e l’eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati”, gli interventi ed opere relative necessitano dell'autorizzazione.

Le opere funzionali all'eliminazione delle barriere architettoniche sono solo quelle tecnicamente necessarie a garantire l'accessibilità, l'adattabilità e la visitabilità degli edifici privati e non la migliore fruibilità.

Il D.P.R. n. 31/2017 esclude dall’autorizzazione paesaggistica:

• A.4. interventi indispensabili per l'eliminazione di barriere architettoniche, quali la realizzazione di rampe esterne per il superamento di dislivelli non superiori a 60 cm, l'installazione di apparecchi servoscala esterni, nonché la realizzazione, negli spazi pertinenziali interni non visibili dallo spazio pubblico, di ascensori esterni o di altri manufatti consimili.

Impianti di telecomunicazioni

Ai sensi dell'art. 86, comma 3, d.lg. n. 259/2003, le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria.

In tal modo, la norma afferma la compatibilità di tali infrastrutture a qualsiasi destinazione urbanistica, mentre resta ferma la necessità dell’autorizzazione paesaggistica.

L’autorizzazione non è necessaria quando trattasi di una antenna di stazione radio di limitata consistenza o di una mera sostituzione di antenne, parabole e apparati tecnologici preesistenti con manufatti similari.

L’Allegato «A» del D.P.R. n. 31/2017 esclude l’autorizzazione per:

• A.8. interventi di adeguamento funzionale di cabine per impianti tecnologici a rete, ivi compresa la sostituzione delle cabine esistenti con manufatti analoghi per tipologia e dimensioni, nonché interventi destinati all'installazione e allo sviluppo della rete di comunicazione elettronica ad alta velocità, ivi compresi gli incrementi di altezza non superiori a cm 50;
• A.24. installazione o modifica di impianti delle reti di comunicazione elettronica o di impianti radioelettrici, di cui all'art. 6, comma 4, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, nonché smantellamento di reti elettriche aeree.

Impianti energetici alimentati da fonti rinnovabili

Per tali impianti, è necessaria l’autorizzazione paesaggistica; in particolare per:

• l’installazione di moduli fotovoltaici;
• e la realizzazione di parchi eolici.

In via procedimentale, l'art. 12 d.lg. n. 387 del 2003 prevede che l'assenso per la costruzione e l'esercizio degli impianti da fonte rinnovabile sia rilasciato con un'autorizzazione unica, che sostituisce tutti i pareri e le autorizzazioni, ivi comprese quelle paesaggistiche, tramite il meccanismo della conferenza di servizi.

L’Allegato A del D.P.R. n. 31 del 2017 ora esclude l'autorizzazione per:

• A.6. installazione di pannelli solari (termici o fotovoltaici) a servizio di singoli edifici, laddove posti su coperture piane e in modo da non essere visibili dagli spazi pubblici esterni; …;
• A.7. installazione di microgeneratori eolici con altezza complessiva non superiore a ml 1,50 e diametro non superiore a ml 1,00, qualora tali interventi non interessino i beni vincolati ai sensi del Codice, art. 136 …

Opere pubbliche

Tali opere necessitano dell’autorizzazione paesaggistica; ivi comprese le opere da eseguirsi da parte del comune.

Per le opere statali, ai sensi dell’art. 147 Codice, l’autorizzazione è rilasciata all’esito di una conferenza di servizi.

L’autorizzazione è necessaria, altresì, per le opere di difesa nazionale, anche se realizzate su aree interne a basi militari.