Sblocca Cantieri e Codice dei contratti, il punto di vista di Michele Lapenna (Consiglio Nazionale Ingegneri)

"Il testo finale di conversione del DL 32/2019 è sicuramente migliore dell’articolato proposto dal governo e tiene conto anche delle proposte formulate in sede di audizione dagli stakeholder in particolare quelle formulate dalla Rete Delle Professioni Tecniche". Lo ha affermato Michele Lapenna, Consigliere e responsabile dell’Osservatorio bandi del Consiglio Nazionale degli Ingegneri (CNI), rispondendo alle nostre domande in merito alla conversione in legge del D.L. n. 32/2019 (c.d. Sblocca Cantieri).

Dopo aver ascoltato il Vicepresidente del Consiglio Nazionale degli Architetti PPC (CNAPPC) e Coordinatore del Tavolo “Lavori Pubblici” della Rete delle Professioni Tecniche, Rino La Mendola (leggi articolo), il Direttore Generale FINCO, Angelo Artale (leggi articolo) e il Presidente della Fondazione Inarcassa, Egidio Comodo (leggi articolo), ecco di seguito il punto di vista mai banale di Michele Lapenna.

1. La conversione il legge del decreto c.d. Sblocca Cantieri arriva dopo lunghi passaggi parlamentari che hanno stravolto l'articolato predisposto dal Governo. Pensa che il testo del D.L. n. 32/2019 ne sia uscito migliorato?

Il testo finale di conversione del DL 32/2019 è sicuramente migliore dell’articolato proposto dal governo e tiene conto anche delle proposte formulate in sede di audizione dagli stakeholder in particolare quelle formulate dalla Rete Delle Professioni Tecniche. Quasi tutte le nostre proposte trovano conferma nel testo convertito in legge. In particolare sono state accolte le nostre richieste di modifica in relazione:

• All’incentivo relativo agli uffici tecnici delle Stazioni Appaltanti;
• Alla conferma del tetto del 30% del peso dell’offerta prezzo nell’OEPV;
• All’innalzamento sino ad 1.000.000 di euro della soglia per la procedura negoziata per l’affidamento dei lavori;
• Alla esclusione dell’affidamento dei lavori sotto soglia con il massimo ribasso, prevedendo l’aggiudicazione con il minor prezzo.

2. Lo Sblocca Cantieri interviene in modo chirurgico su alcune delle caratteristiche principali che avevano costituito i principi cardine del Codice dei contratti. Ritiene che la strada intrapresa sia corretta?

Come più volte ribadito il D.Lgs. 50/2016 non è riuscito a tradurre in un testo organico i principi fondanti di una buona legge delega, la legge 11/2016, il passaggio dalla previgente normativa alla nuova caratterizzato da un transitorio dalla durata illimitata, anche per effetto della cosiddetta soft law, ha creato non poche difficoltà nella sua applicazione. Se a questo si aggiunge che a partire dalla Legge Merloni le norme per Ia realizzazione delle opere pubbliche sono state fatte più per tentare di impedire fenomeni di corruzione che per realizzare le stesse, partendo dall’assioma che chi opera in questo settore o è corrotto o è corruttibile, si comprende perché ci si trovi a 3 anni dall’emanazione del nuovo codice nelle condizioni di dovere mettere nuovamente mano al testo dello stesso sino a pensare ad una sua possibile riscrittura. Noi ci auguriamo che nella ridefinizione del quadro normativo si mantengano alcuni principi fondanti del D.lgs. 50 in particolare la centralità del progetto nella realizzazione dell’opera pubblica, la limitazione degli affidamenti congiunti della progettazione e della esecuzione dei lavori a quel tipo di opere in cui ha un senso l’apporto dell’impresa al progetto cioè nei casi in cui l’elemento tecnologico o innovativo delle opere sia prevalente , la definizione del ruolo degli uffici tecnici delle stazioni appaltanti orientati alle fasi importantissime della programmazione e del controllo dell’esecuzione.

3. Vengono sospese alcune disposizioni del codice fino al 31 dicembre 2020. Pensa che gli appalti ne avranno dei benefici?

Sicuramente la sospensione dell’albo dei commissari di gara presso ANAC risolve momentaneamente le difficoltà sorte per effetto del ritardo nella sua costituzione ma non quello della trasparenza nella individuazione dei commissari nelle gare con affidamento con l’OEPV.

La sospensione dell’obbligo di utilizzare le centrali di committente per i comuni non capoluogo di provincia apporterà modestissimi risultati ma ritarderà il processo necessario di riduzione delle stazioni appaltanti italiane. Anche la sospensione del quarto periodo del comma 1 dell’articolo 59 a mio parere avrà pochissime ricadute nel mercato degli appalti pubblici italiani.

4. Viene sospeso fino al 31 dicembre 2020 l'art. 59, comma 1, quarto periodo del Codice ("È vietato il ricorso all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione di lavori ad esclusione dei casi di affidamento a contraente generale, finanza di progetto, affidamento in concessione, partenariato pubblico privato, contratto di disponibilità, locazione finanziaria, nonché delle opere di urbanizzazione a scomputo di cui all’articolo 1, comma 2, lettera e)") ma non il precedente terzo periodo ("Fatto salvo quanto previsto al comma 1-bis, gli appalti relativi ai lavori sono affidati, ponendo a base di gara il progetto esecutivo, il cui contenuto, come definito dall’articolo 23, comma 8, garantisce la rispondenza dell’opera ai requisiti di qualità predeterminati e il rispetto dei tempi e dei costi previsti"). Pensa sia sufficiente per far tornare l'appalto integrato?

Il testo definitivo dell’articolo 59 comma 1 consente l’utilizzo dell’Appalto integrato nei casi contemplati dal comma 1 bis. Se questa è la volontà del legislatore, la previsione normativa consente l’intervento dell’impresa esecutrice nella fase di progettazione esecutiva per quel tipo di opere in cui ha un senso l’apporto dell’impresa al progetto, cioè nei casi in cui l’elemento tecnologico o innovativo delle opere sia prevalente, se invece, le modifiche apportate costituiscono un primo passo verso l’indiscriminata applicazione dell’Appalto Integrato si rischia di mettere in crisi la centralità del progetto nei processi di trasformazione del territorio e l’autonomia del progettista rispetto all’impresa esecutrice ripetendo le esperienze non positive del D.lgs. 163.

5. La modifica all'art. 36 del Codice aumenta al milione di euro la procedura negoziata. Pensa sia un rischio per la trasparenza degli appalti?

Era una richiesta contenuta nelle nostre proposte di modifica al testo iniziale per cui ne condividiamo il merito in una logica di semplificazione delle procedure di gara. Si tenga presenti che i cosiddetti tempi di attraversamento, pari a circa il 50% del tempo necessario alla realizzazione delle opere, costituiscono una anomalia tutta italiana nel quadro europeo e dilatano i tempi di realizzazione delle opere.

6. È chiara la volontà del legislatore di rivedere la parte dell'ANAC. Pensa che l'Italia non sia matura per una regolamentazione flessibile?

A tre anni dalla sua entrata in vigore la soft law non ha prodotto i benefici ipotizzati e ha finito per accrescere a dismisura la normativa di attuazione con norme non coordinate tra di loro e non contenute in un testo regolamentare. Se a quanto sopra si aggiungono i tempi molto lunghi di emanazione delle stesse, a tre anni dalla entrata in vigore del D.lgs. 50, meno della metà sono state pubblicate, il tutto ha decretato il fallimento della soft law.

7. L'art. 4 dello Sblocca Cantieri istituisce la figura del Commissario Straordinario per gli interventi infrastrutturali ritenuti prioritari, ai quali spetterà l'assunzione di ogni determinazione ritenuta necessaria per l'avvio ovvero la prosecuzione dei lavori, anche sospesi, provvedono all'eventuale rielaborazione e approvazione dei progetti non ancora appaltati, operando in raccordo con i Provveditorati interregionali alle opere pubbliche, anche mediante specifici protocolli operativi per l'applicazione delle migliori pratiche. Cosa ne pensa di questa disposizione?

Uno dei punti cardine della Legge 11/2016 era la previsione della realizzazione delle opere senza ricorso a norme derogatorie. L’art. 4 dello Sblocca Cantieri purtroppo va nella direzione spesso intrapresa dal legislatore italiano cioè quella della emanazione di norme che poi non vengono applicate nella realizzazione delle opere più importanti e significative. Speriamo nella revisione del D.lgs. 50 di superare questa palese incongruenza.

8. Sull'incentivo alla progettazione per i tecnici della P.A. c'è stato un continuo ripensamento che ha condotto alla fine il Parlamento a mantenere inalterato l’art. 113, comma 2 del Codice. Crede che i tecnici della P.A. dovrebbero essere valorizzati nella loro funzione di progettisti, oppure si dovrebbero occupare esclusivamente di programmazione e controllo?

La nostra convinzione è che gli uffici tecnici della PA debbano occuparsi della programmazione e del controllo dell’esecuzione delle opere lasciando all’esterno la progettazione e la restante parte dei servizi tecnici. Quanto sopra è confermato dalla necessità di ridurre quanto più possibile i cosiddetti tempi di attraversamento quelli cioè occupati dalla PA per l’espletamento delle procedure autorizzative e per le attività di verifica che in Italia sono abnormi.

9. È in corso la conversione del Decreto Crescita (D.L. n. 34/2019) che, tra le altre cose, per la messa in sicurezza degli edifici pubblici adibiti a uso scolastico anche di importo pari o superiore a 200.000 euro e fino alla soglia di cui all'articolo 35, prevede che gli enti locali beneficiari di finanziamenti e contributi statali possano utilizzare la procedura negoziata con consultazione, nel rispetto del criterio di rotazione degli inviti, di almeno quindici operatori economici. Ritiene sia corretto?

Come è evidente ogni intervento di semplificazione, in questo caso l’utilizzo della procedura negoziata in luogo di quella aperta, riduce i tempi relativi all’espletamento delle procedure di aggiudicazioni ma al contempo riduce la trasparenza negli appalti. L’auspicio e che le stazioni appaltanti applichino chiari criteri di rotazione negli inviti degli operatori economici seguendo quanto previsto dalle Linee Guida n. 4 ANAC.

10. Ci dia un giudizio complessivo sull'operato del Governo in questo primo anno di attività.

Il giudizio non può non essere di attesa, preso atto che il Governo, dopo avere compreso le difficoltà di modifica del quadro normativo in materia di contratti pubblici, è passato dalle fasi iniziali di puro annuncio ad individuare una strategia che si sviluppa in due tempi. Il primo intervento è costituito dallo Sblocca Cantieri che come tutti i provvedimenti omnibus non costituisce un provvedimento organico e coordinato di modifica della norma. Il secondo intervento prevede la riscrittura del Codice partendo dalla Legge Delega approvata in Consiglio dei Ministri lo scorso 28 febbraio. È su questi provvedimenti e sulla volontà di coinvolgimento dei portatori di interesse, in particolare la Rete delle Professioni Tecniche, che potremo dare un giudizio complessivo sul lavoro fatto dal nuovo legislatore. Auspichiamo come già ribadito in precedenza che nella ridefinizione del quadro normativo si mantengano alcuni principi fondanti del D.lgs. 50 in particolare la centralità del progetto nei processi di trasformazione del territorio, la limitazione della affidamento congiunto della progettazione e della esecuzione dei lavori e la definizione del ruolo degli uffici tecnici delle stazioni appaltanti orientati alle fasi importantissime della programmazione e del controllo dell’esecuzione. Ci auguriamo alla fine di questo processo di avere una normativa di settore fatta non per tentare di impedire fenomeni di corruzione, ma per realizzare le opere superando finalmente in Italia l’assioma che chi opera in questo settore o è corrotto o è corruttibile.

Ringrazio l'ing. Michele Lapenna per il prezioso contributo e vi invito a partecipare alla nostra consultazione online sul Codice dei contratti.

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A cura di Ing. Gianluca Oreto