Abusi edilizi e demolizione: effetti e presupposti della sanatoria edilizia

Diversamente dalle 3 leggi speciali sul condono edilizio, il d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) consente l'ottenimento della sanatoria solo a determinate condizioni e con effetti ben limitati sull'eventuale provvedimento di demolizione precedentemente emesso.

Abusi edilizi, demolizione e sanatoria: interviene il Consiglio di Stato

Entrando nel dettaglio, è l'art. 36 del testo unico edilizia (TUE) a definire le caratteristiche che deve possedere una difformità edilizia per poter ottenere il permesso di costruire in sanatoria. Di questo (e tanto altro) ne parla il Consiglio di Stato nella sentenza 2 agosto 2022, n. 6785 che ci consente di approfondire uno dei temi più caldi: il rapporto tra l'istanza di sanatoria edilizia e l'ordine di demolizione.

È ormai pacifico che la presentazione di un'istanza di accertamento di conformità ai sensi dell'art. 36 del TUE, per l'ottenimento del permesso di costruire in sanatoria presuppone la cosiddetta doppia conformità. L'intervento deve, cioè, risultare conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.

Come ricordano i giudici di Palazzo Spada, la proposizione di istanza di permesso a costruire in sanatoria in relazione ad opere abusive oggetto di ordinanza di demolizione fa venire meno l'interesse alla decisione del gravame proposto avverso al predetto provvedimento demolitorio, atteso che la presentazione dell'istanza di sanatoria, sia essa di accertamento di conformità sia essa di condono, produce l'effetto di rendere inefficace il provvedimento sanzionatorio dell'ingiunzione di demolizione e, quindi, improcedibile l'impugnazione per sopravvenuta carenza di interesse.

L'efficacia dell'ordine di demolizione

Nel caso oggetto della sentenza, il ricorrente dopo aver demolito parte delle opere oggetto dell'ordinanza di demolizione, per la restante parte ha presentato istanza di accertamento di conformità, con ciò dimostrando di avere contezza delle opere che potevano essere oggetto di eventuale sanatoria.

Ma, ricorda il Consiglio di Stato, la sola proposizione dell’istanza di cui all’art. 36 non incide sugli effetti degli eventuali provvedimenti comunali in precedenza emanati e non rende inefficace il provvedimento sanzionatorio pregresso. Non vi è una automatica necessità per l’amministrazione di adottare, se del caso, un nuovo provvedimento di demolizione. La domanda di accertamento di conformità determina un arresto dell’efficacia dell’ordine di demolizione, ma tale inefficacia opera in termini di mera sospensione. In caso di rigetto dell’istanza di sanatoria, l’ordine di demolizione riacquista la sua efficacia.

Il caso di specie

Nel caso di specie, l'appellante ha realizzato le seguenti opere in difformità dal titolo edilizio:

• ristrutturazione con ampliamento di un casale esistente, con aumento della superficie coperta originaria da mq. 84,00 a 168,87 e modifica della destinazione, da edificio rurale a magazzini e servizi igienici destinati a servizio delle attività commerciali svolte sull’area (offerte commerciali per banchetti, nozze, convegni, e altri eventi, con capienza interna di trecentocinquanta persone e esterna di oltre mille);
• diversa sistemazione di rampe e superfici pavimentate;
• mantenimento di una tettoia a forma di poligono irregolare della superficie coperta di mq 44, 51, residuo della demolizione del precedente volume;
• realizzazione di un vano tecnico interrato, con destinazione "locale pompa/filtri e magazzino materiale di consumo" di mq 144,00, ovvero di dimensioni maggiori di quelle afferenti la piscina sotto la quale è posto.

Opere realizzate in aree qualificate “Sottozona B2 delle NTA”, ossia “aree edificate con prevalenza di parco verde di pregio ambientale, mentre per la residua parte insistono in “Sottozona B6: aree di completamento a bassissima intensità”.

Il Consiglio di Stato, confermando la tesi di primo grado, ha rilevato che l’area interessata dai predetti manufatti è assoggettata:

• a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 136 del d.lgs. n. 42 del 2004;
• a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 134, comma 1, lett. b) dello stesso decreto (aree di interesse archeologico);
• a vincolo sismico di cui alla l. n. 64 del 1974;
• ai vincoli discendenti dall’inserimento dell’area nel Parco Regionale dei Castelli Romani.

Secondo Palazzo Spada, l’accertamento di conformità è uno strumento di carattere generale, indirizzato a sanare abusi per interventi eseguiti in assenza o in difformità del permesso di costruire, ma conformi alla disciplina edilizia urbanistica e, precisamente, a quella vigente sia al momento della realizzazione del manufatto che al momento della presentazione della domanda di sanatoria (c.d. doppia conformità).

Pertanto, si deve sempre escludere la possibilità di una legittimazione postuma di opere originariamente abusive anche se, successivamente, siano divenute conformi alle norme edilizie ovvero agli strumenti di pianificazione urbanistica.

Niente parcellizzazione della sanatoria edilizia

Va, inoltre, rammentato che l’art. 36 d.P.R. n. 380 del 2001 regola la sanatoria avuto riguardo all’intervento abusivo nel suo complesso e non alla singola opera abusiva; perciò la sanatoria dell’intervento non può che avere ad oggetto il complesso delle opere in cui lo stesso si sostanzia. La presenza di opere connesse, funzionali alla realizzazione di uno scopo unitario, come quelle nella fattispecie realizzate, impongono un esame complessivo della fattispecie concreta da parte dell’Amministrazione procedente. Il Comune deve, pertanto, svolgere un esame complessivo della fattispecie concreta, al fine di accertarne la conformità alla pertinente disciplina urbanistica e edilizia e, ove riscontri l’esistenza di opere abusive, non scomponibili in progetti scindibili, ma funzionalmente connesse al perseguimento di uno scopo unitario (come nella specie), non può accogliere una domanda riguardante singole opere, dovendo aversi riguardo al complessivo intervento realizzato. La doppia conformità urbanistica delle opere oggetto di sanatoria presuppone, quindi, la regolarità edilizia ed urbanistica dell’intero immobile, altrimenti l’Amministrazione andrebbe a sanare la realizzazione di opere di modifica di un immobile abusivo, in contrasto con la previsione di cui all’art. 36 cit..

La giurisprudenza prevalente in materia ritiene, infatti, che non è dato scomporre l’abuso in più parti, al fine di negarne l’assoggettabilità alla sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante bensì dall’insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni.

Tettoia e pertinenza

Quanto alla tettoia, secondo l’appellante la stessa non può essere considerata intervento di nuova edificazione, in quanto trattasi di struttura avente natura pertinenziale, non valutabile in termini di superfici e di volume.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato è, però, concorde nel ritenere che: “A differenza della nozione civilistica di pertinenza, il manufatto può essere considerato una pertinenza ai fini edilizi quando è funzionale all’edificio principale, non è dotato di autonomo valore di mercato e non incide sul carico urbanistico mediante la creazione di un nuovo volume; pertanto, ai fini edilizi manca la natura pertinenziale quando, su un’area diversa ed ulteriore rispetto a quella già occupata dal precedente edificio, sia realizzato un nuovo volume, ovvero sia realizzata un’opera come, ad esempio, una tettoia che ne comporti l’alterazione della sagoma”.

In definitiva, l’appello è stato respinto e la sentenza di primo grado confermata.