Abusi edilizi, doppia conformità e autorizzazione sismica: questione particolarmente delicata

Sanzioni amministrative, ordine di demolizione, reati edilizi, paesaggistici e antisismici, doppia conformità, sanatoria edilizia. Sono tanti piccoli elementi che compongono il grande tema degli abusi edilizi e che, purtroppo, a distanza di 20 anni dalla nascita del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) presentano ancora tanti punti oscuri su cui si confronta la giurisprudenza.

L'accertamento di conformità edilizia, i reati paesaggistici e della normativa antisismica

Proprio recentemente abbiamo commentato la Sentenza della Corte di Cassazione 11 gennaio 2023, n. 544 che ha evidenziato un enorme “buco” all’interno della normativa edilizia: il permesso di costruire in sanatoria rilasciato a seguito di accertamento di conformità estingue i reati previsti dalle norme urbanistiche vigenti ma non:

• i reati paesaggistici previsti dal D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42;
• i reati disciplinati dalla normativa antisismica e sulle opere in conglomerato cementizio.

Come rilevato in questa sentenza, è esclusa la possibilità che il deposito «in sanatoria» degli elaborati progettuali estingua la contravvenzione in materia di costruzioni in cemento armato, che punisce l'omesso deposito preventivo degli stessi.

Abusi edilizi in zona sismica: nuovo intervento della Cassazione

L’argomento è stato nuovamente trattato dalla Corte di Cassazione con l’interessante sentenza 20 gennaio 2023, n. 2357 che ci consente di approfondire diversi argomenti, tra i quali proprio gli effetti del permesso di costruire in sanatoria.

Dal punto di vista “amministrativo”, il rilascio del permesso di costruire in sanatoria blocca l’eventuale ordine di demolizione ed estingue i reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti (art. 44 del d.P.R. n. 380/2001).

In nuovo caso sottoposto al giudizio degli ermellini riguarda una sopraelevazione abusiva per la quale era stato negato l’accertamento di conformità per assenza di cubatura disponibile. Per ovviare a questa problematica, era stato trasferito l’immobile ad un parente che essendo proprietario di un terreno vicino aveva a disposizione di ulteriore cubatura. In questo modo, grazie al trasferimento di cubatura, il parente era riuscito ad ottenere il permesso di costruire in sanatoria che, però, non ha estinto i reati urbanistici del primo proprietario.

La Cassazione ha, però, rilevato che in questo modo verrebbe meno comunque il requisito della doppia conformità. L’asservimento di maggiori superfici a quelle originariamente disponibili non consente di ritenere che le opere fossero assentibili anche al momento della loro realizzazione in assenza di permesso di costruire o in totale difformità da quello ottenuto, posto che la situazione di fatto esistente in tale momento non consente di ritenere che anche in precedenza dette opere fossero conformi agli strumenti urbanistici vigenti.

La Corte di Appello, dunque, aveva correttamente escluso la portata estintiva del reato ascritto alla ricorrente del permesso di costruire in sanatoria dalla stessa ottenuto, non sussistendo la conformità delle opere al momento della loro realizzazione, con la conseguente manifesta infondatezza delle doglianze di violazione di legge e vizio di motivazione sollevate.

Doppia conformità e disciplina antisismica

Altro aspetto interessante della sentenza riguarda gli effetti del permesso di costruire in sanatoria ordinario ovvero conseguito mediante l’istituto della doppia conformità ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001. La Cassazione ha confermato un principio pacifico per cui il rispetto del requisito della doppia conformità è escluso anche dalla violazione della disciplina antisismica.

Qui il passaggio chiave della sentenza in cui la Cassazione ammette che per quanto riguarda le zone soggette alla normativa antisismica, si pone il problema del raccordo tra le disposizioni che regolano la sanatoria mediante accertamento di conformità e le specifiche disposizioni di cu agli articoli 83 e seguenti del Testo Unico Edilizia e la conseguente possibilità di sanatoria degli abusi edilizi realizzati in zona sismica.

Una questione che la Cassazione definisce “particolarmente delicata” soprattutto perché mai trattata da questa Corte che ha solo confermato l’ormai consolidato principio che esclude gli effetti estintivi del reato di cui all’art. 45, comma 3 del Testo Unico Edilizia per tutti i reati diversi da quelli di cui al precedente articolo 44.

Abusi in zona vincolata

La Cassazione ammette che la questione risulta essere abbastanza simile a quella relativa alla sanatoria degli abusi in zona vincolata, dovendosi considerare:

1. se sia o meno possibile rilasciare un’autorizzazione postuma ai fini della disciplina antisismica;
2. quali siano i rapporti tra i titoli conseguiti in base alla disciplina antisismica e il permesso di costruire;
3. se è lecito rilasciare il permesso di costruire in sanatoria per interventi abusivi eseguiti in zona sismica, considerato che il controllo esercitato dalla pubblica amministrazione è di tipo preventivo.

Proprio perché il controllo delle costruzioni in zona sismica è di tipo preventivo, la disciplina antisismica non contempla alcuna forma di sanatoria o autorizzazione postuma degli interventi eseguiti in assenza di titolo, prevedendone invece la mera riconduzione a conformità, come si ricava da quanto dispone il terzo comma dell’art. 98 del d.P.R. n. 380/2001 a mente del quale con il decreto o con la sentenza di condanna il giudice ordina non solo la demolizione delle opere o delle parti di esse costruite in difformità, ma in alternativa può impartire le prescrizioni necessarie per rendere le opere conformi alle norme stesse, fissando il relativo termine.

Secondo una consolidata giurisprudenza, la demolizione ai sensi del citato art. 98 può avvenire solo con riferimento alle violazioni sostanziali o per l’inosservanza delle norme tecniche per le costruzioni e non anche per le violazioni meramente formali.

Tali disposizioni, però, non soltanto non prevedono alcun effetto estintivo del reato conseguente alla regolarizzazione postuma, ma neppure effetti propriamente sananti, fermo restando che la demolizione dell’abuso può essere evitata qualora tale regolarizzazione sia possibile.

Manca in definitiva una procedura che consenta di richiedere un’autorizzazione postuma al contempo sanante dei reati previsti.

L’unica possibilità di mantenere in essere l’abuso è che lo decida il giudice mediante sentenza che impartisca le prescrizioni necessarie a rendere conformi le opere in luogo alla loro demolizione.

Definitivamente, le disposizioni in materia di costruzioni in zone sismiche lasciano uno spazio estremamente esiguo al mantenimento in essere degli interventi abusivi. Il destino del manufatto illecitamente realizzato in zona sismica resta comunque segnato qualora debba essere demolito perché in contrasto con la disciplina urbanistica (ovvero quando si configura anche il reato di cui all’art. 44 del Testo Unico Edilizia) dal momento che l’art. 94 regola l’autorizzazione per l’inizio dei lavori in zone sismiche “fermo restando l’obbligo del titolo abilitativo all’intervento edilizio...”.

Permesso di costruire e autorizzazione sismica

Gli ermellini hanno confermato che la stretta connessione tra autorizzazione sismica e permesso di costruire incide in maniera significativa sulla procedura di sanatoria, venendosi a porr la questione della totale assenza di norme che consentano il rilascio di un’autorizzazione sismica postuma.

Evenienza determinante considerato che è evidente che se la possibilità di ottenere una autorizzazione sismica in sanatoria ad intervento ormai eseguito non è prevista, viene a mancare un necessario presupposto per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.

Autorizzazione sismica postuma o no?

Il tema è molto delicato e come osservato dalla Cassazione ha prodotto una giurisprudenza non allineata ma basata su alcuni principi che ne determinano e influenzano le decisioni.

Tra i diversi orientamenti, uno trova conferma in due pronunce della Corte Costituzionale per le quali la doppia conformità edilizia e urbanistica vale anche per la normativa antisismica, nonostante come già rilevato la normativa non prevede il rilascio di autorizzazione sismica postuma.

Un orientamento più permissivo concede il rilascio della sanatoria edilizia mediante una valutazione postuma della conformità dell’intervento eseguito alla specifica disciplina antisismica vigente all’epoca della sua realizzazione ed al momento in cui essa avviene. Orientamento che secondo gli ermellini presenterebbe diversi aspetti critici, soprattutto l’assenza di disposizioni che prevedono espressamente la valutazione postuma della compatibilità sismica.

Conclusioni della Cassazioni

Le (terribili) conclusioni della Corte di Cassazione affermano che, dovendosi escludere che il deposito allo sportello unico, dopo la realizzazione delle opere e, quindi, “a sanatoria”, della comunicazione richiesta dall’art. 93 del Testo Unico Edilizia e degli elaborati progettuali, possa estinguere la contravvenzione antisismica, il requisito della doppia conformità è da ritenersi escluso (con impossibilità di ottenere la sanatoria edilizia) in caso di violazioni della disciplina antisismica.