Abusi edilizi e stato legittimo: nuovo intervento del Consiglio di Stato

Per appurare la legittimità di un immobile occorre prendere in considerazione tanti aspetti legati al momento storico in cui è stato edificato, alla normativa vigente, ai vincoli e a tutti i titoli edilizi successivi. Lo ha chiarito definitivamente l'art. 9-bis, comma 1-bis del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) aggiunto con l'art. 10, comma 1, lettera d), del Decreto-Legge 16 luglio 2020, n. 76 (Decreto Semplificazioni) convertito dalla Legge 11 settembre 2020, n. 120.

Abusi edilizi e stato legittimo: nuova sentenza del Consiglio di Stato

L'argomento è spesso oggetto di interventi della giustizia di ogni ordine e grado che oltre a chiarirne i contorni, definisce alcuni aspetti legati alla repressione degli abusi edilizi. È quello che accade con l'interessante sentenza n. 7621 dell'1 settembre 2022 con la quale i giudici del Consiglio di Stato entrano nel merito di un intervento assentito mediante SCIA che riguardava un'edificazione ritenuta illegittima e per la quale è scattato l'ordine di demolizione.

Entrando nel merito, viene appellata dinanzi a Palazzo Spada la sentenza del TAR che aveva rigettato il ricorso presentato per l'annullamento di un ordine di demolizione emesso dal Comune per interventi edilizi eseguiti senza titolo autorizzativo. In particolare, il Comune aveva contestato la realizzazione di interventi consistenti nella realizzazione di una porzione fuori sagoma dell’immobile, nonché nel mutamento di destinazione di locali interni, da deposito a residenza (studio privato).

Tra i motivi del ricorso, era stato contestato che la maggiore volumetria risalirebbe ad epoca anteriore l’introduzione dell’obbligo di licenza edilizia ai sensi dell'art. 31, comma 1, della Legge urbanistica n. 1150/1942 per le costruzioni all’interno del centro abitato. Proprio per questo, secondo il ricorrente, l’adottata misura repressivo-ripristinatoria non sarebbe stata adeguatamente motivata sotto il precipuo profilo dell’interesse pubblico e della sua ponderazione con l’interesse privato antagonista alla conservazione dei manufatti contestati, consolidatosi nell’arco temporale trascorso dalla loro costruzione abusiva.

La dimostrazione dell'epoca di realizzazione dell'opera

Relativamente all'epoca di realizzazione dell'immobile, il Consiglio di Stato ha confermato la tesi di primo grado per cui è stato escluso che la maggiore volumetria contestata risalga ad epoca anteriore all’introduzione dell’obbligo di licenza edilizia.

Secondo il TAR, la planimetria catastale, risalente al 29 gennaio 1940, le aerofotogrammetrie del 1972 e 1985 non ritraggono detta porzione immobiliare e le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà, alla stregua dell’orientamento giurisprudenziale consolidato, sono (state ritenute) inidonee ad assumere rilievo probatorio.

Secondo il Consiglio di Stato, esisterebbe la prova, sulla base degli originari dati catastali, che l’ampliamento abusivo a forma di “L” è stato realizzato al posto di due manufatti completamente distinti e non comunicanti con l’edificio principale, destinati l’uno a pollaio e porcile, l’altro ad uso cucina. Al loro posto, è stato realizzato un locale unico destinato a studio-abitazione.

Con riguardo ai rilievi catastali, la c.d. planimetria catastale di primo impianto è difforme da quella attuale. Oltretutto, quest’ultima non è stata rappresentata nei grafici di progetto dei lavori assentiti col permesso di costruire n. 67 del 2013.

Né supplisce l’assenza di valida prova sulla preesistenza del manufatto, il rilievo d’aerofotogramma della Regione Campania relativa al volo del 1985 che, sebbene evidenzi all’epoca la presenza della porzione fuori sagoma, non consente d’accertare la sua preesistenza in epoca antecedente al 1942 né antecedente al 1967.

In aggiunta, l’immobile ricade in zona vincolata, urbanisticamente ricompresa nel perimetro del Piano di recupero: da cui la rigorosa valutazione della prova della preesistenza dell’immobile nella consistenza volumetrica attuale. Onere non affatto assolto dal ricorrente.

Lo stato legittimo

Col secondo motivo di appello, il ricorrente lamenta l’errore di giudizio in cui sarebbe incorso il Tar laddove ha omesso di considerare che il Comune aveva precedentemente assentito dei titoli abilitativi in cui sarebbero state rappresentante le opere controverse.

Il Consiglio di Stato ha, però, rilevato che la volumetria abusiva non sarebbe stata rappresentata nella documentazione tecnica a corredo dei successivi titoli (DIA e SCIA). In definitiva, l’ampliamento, oggetto della sanzione ripristinatoria impugnata, non risulterebbe autorizzato da alcun titolo abilitativo che abbia esaminato, vagliandone la compatibilità, la rappresentazione progettuale dell’intervento edilizio.

Ai sensi dell’art. 9 bis del d.P.R. n. 380/2001, lo stato legittimo dell’immobile è quello corrispondente ai contenuti dei rispettivi titoli abilitativi, relativi non solo all’originaria edificazione, ma anche alle sue successive vicende trasformative.

L’autorizzazione di un singolo e sporadico intervento edilizio, ottenuta valendosi della disciplina semplificatrice della SCIA, non s’estende tout court all’intera struttura della costruzione abusiva su cui esso l’intervento incide.

Anche la mancata verbalizzazione dell’abuso nell’ultimo sopralluogo effettuato dalla polizia locale non determinerebbe l’attestazione della conformità edilizia delle opere ivi realizzate in antitesi alla certificazione dello stato dei luoghi, contenuta nel verbale d’accertamento dell’inottemperanza redatto dagli stessi organi ispettivi.

Né in senso contrario milita l’archiviazione del procedimento penale promosso per gli stessi fatti dall’autorità giudiziaria, posto che detto provvedimento è autonomo rispetto a quello amministrativo ed ancorato a dei presupposti diversi e ad uno specifico metodo di valutazione.

Lo scrutinio di legittimità del provvedimento amministrativo, a differenza di quello penale, fa infatti riferimento alla situazione di fatto e di diritto che all’amministrazione si prospetta al tempo della relativa adozione.

L’intervento edilizio realizzato senza titolo abilitativo, in area paesaggisticamente vincolata in assenza d’autorizzazione paesaggistica, integra – a prescindere dalla valutazione del grado di colpevolezza od imputabilità riscontrabile nella condotta dell’autore delle violazioni – un illecito ex se rilevante, sì da giustificare la reintegrazione dell’assetto urbanistico e paesaggistico violato.

I dati catastali

Col terzo motivo d’appello, il ricorrente denuncia l’omessa valutazione dei dati catastali attestanti l’uso residenziale protrattosi sine die, senza soluzione di continuità, nel tempo.

Anche in questo caso il Consiglio di Stato ha confermato che i dati catastali non sono decisivi ai fini dell'accertamento della conformità urbanistico-edilizia di un immobile.

Il catasto si basa sulle comunicazioni e dichiarazioni dei soggetti interessati, sulle quali l'amministrazione finanziaria, non competente in materia di vigilanza edilizia, può, al più, esercitare un riscontro formale ab externo.

L'omessa comunicazione del procedimento e il tempo trascorso

Relativamente all’omessa comunicazione di avvio del procedimento, il Consiglio di Stato ha richiamato l’indirizzo giurisprudenziale consolidato a mente del quale l'attività di repressione degli abusi edilizi tramite l'emissione dell'ordine di demolizione (art. 31 del d.P.R. n. 380/2001) costituisce attività di natura vincolata: “..conseguentemente non è assistita da particolari garanzie partecipative, tanto da non ritenersi necessaria la previa comunicazione di avvio del procedimento di cui all'art. 7 e ss. della l. 241 del 1990 agli interessati”.

Per ultimo, relativamente al lasso di tempo trascorso tra la realizzazione del manufatto e l’adozione della sanzione, è stato chiaramente ribadito che l'ordine di demolizione di un manufatto abusivo è atto vincolato, come tutti gli atti sanzionatori in materia edilizia, tale da non richiedere una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, tantomeno una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione.

Non occorre, pertanto, una motivazione specifica in relazione al tempo intercorso o alla proporzionalità della sanzione ripristinatoria, non risultando l’amministrazione procedente titolare di un potere discrezionale, implicante una scelta in ordine alla tipologia di sanzione in concreto da assumere.

Non dovendosi bilanciare l’interesse pubblico alla rimozione dell’abuso con l’interesse privato alla conservazione di un’utilità, risalente nel tempo, conseguita in assenza del necessario titolo abilitativo, la demolizione risulta congruamente motivata mediante la descrizione delle opere abusive e la constatazione della loro illiceità.

In conclusione l’appello è stato respinto e l'ordine di demolizione confermato.