Codice dei contratti: Delrio espone il decreto correttivo al Senato

Ieri nel corso della seduta dell’8^a Commissione (Lavori pubblici, comunicazioni) del Senato in cui sarebbe stato trattato lo Schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti Graziano Delrio si è soffermato sullo schema di decreto legislativo in esame segnalando che lo stesso apporta integrazioni e correzioni al nuovo Codice degli appalti, ottemperando all'impegno assunto dal Governo con la relativa legge delega n. 11 del 2016 di verificare entro un anno gli effetti dell'applicazione della nuova disciplina per apportare le modifiche e i miglioramenti eventualmente necessari.

Qui di seguito il resoconto della 8^a Commissione relativo all’intervento del Ministro Delrio: “Nella redazione del testo in esame si è tenuto conto dei pareri emessi dagli organi consultivi come il Consiglio di Stato e l'Avvocatura dello Stato, nonché dalle ampie consultazioni svolte dalla Cabina di regia del nuovo Codice dei contratti pubblici presso la Presidenza del Consiglio dei ministri con i vari portatori di interessi, di cui sono state recepite molte proposte. Chiarisce che le integrazioni e correzioni contenute nello schema di decreto in esame non inficiano la struttura del nuovo Codice degli appalti, del quale sono mantenute le linee essenziali e gli elementi più innovativi, come la valorizzazione della progettazione, la qualificazione e la riduzione delle stazioni appaltanti, il contrasto alla corruzione e la semplificazione degli adempimenti (testimoniata anche dalla drastica riduzione del numero delle norme rispetto al precedente Codice). Ammette che il primo anno di attuazione del nuovo Codice è stato caratterizzato da una serie di difficoltà, ampiamente comprensibili data la complessità della materia e la necessità di una serie di adeguamenti e adempimenti di accompagnamento. Le modifiche proposte dall'atto del Governo in esame mirano appunto a facilitare e completare l'applicazione della nuova disciplina, senza stravolgerne l'impostazione. Precisando che la maggior parte delle correzioni hanno carattere marginale, si sofferma quindi sulle modifiche più sostanziali. In primo luogo richiama le novità introdotte in materia di appalto integrato: non si intende, come erroneamente sostenuto da taluni osservatori, reintrodurre l'istituto nei termini previsti dal precedente Codice degli appalti. A fronte del divieto generale di utilizzare questo strumento, sono state infatti introdotte un numero limitato di deroghe, in particolare per le emergenze di protezione civile e per gli appalti per le quali erano già state bandite le gare sulla base del progetto esecutivo prima della data dell'entrata in vigore del nuovo Codice. Precisa che tale ultima deroga viene incontro ad una specifica richiesta delle Regioni, in particolare quelle del Mezzogiorno, che avrebbero rischiato di perdere importanti finanziamenti comunitari se le gare già bandite con la formula dell'appalto integrato fossero state annullate. Inoltre, poiché si è visto che alcuni stazioni appaltanti hanno tentato di aggirare il divieto di utilizzare l'appalto integrato ricorrendo in maniera impropria alla formula del contraente generale, lo schema di decreto in esame ha posto una limitazione esplicita anche al ricorso a questa formula, prevedendo che essa non possa essere utilizzata per gli appalti di lavori di importo pari o superiore a 100 milioni di euro. Segnala tuttavia alla Commissione che le norme dell'Unione europea in materia di appalti non prevedono nessuna limitazione all'utilizzo dell'appalto integrato. Un'altra delle modifiche significative apportate dallo schema di decreto correttivo al Codice riguarda il subappalto. Una recente sentenza della Corte di giustizia europea ha dichiarato illegittima la previsione di limiti al subappalto riferito all'intero valore del contratto: per tale ragione si è riformulata la norma del Codice reintroducendo il limite del 30 per cento riferito alla sola categoria prevalente, come era sotto la vigenza del Codice precedente. Trattandosi di una questione particolarmente complessa, dichiara comunque la disponibilità del Governo a valutare con attenzione tutte le osservazioni e le proposte che arriveranno in merito dalla Commissione. Con lo schema di decreto in esame il Governo ha poi posto come obbligo, e non più come semplice facoltà, l'indicazione delle clausole sociali per la stabilità occupazionale nei bandi di gara relativi agli appalti dei servizi ad alta intensità di manodopera, sia pure sempre nel rispetto della normativa dell'Unione europea. Un'altra questione assai complessa affrontata dall'atto del Governo in esame è quella degli affidamenti delle concessionarie autostradali, per i quali il Codice prevede che l'80 per cento sia aggiudicato esclusivamente con gara, per i contratti relativi alle concessioni di importo superiore a 150 mila euro. Dopo un ampio confronto tra il Ministero e le organizzazioni sindacali di settore, che hanno segnalato come tale regime stia creando seri problemi occupazionali, il Governo ha ritenuto di proporre una deroga, escludendo dal suddetto limite in particolare le manutenzioni ordinarie, che pesano solo per l'uno per cento dei lavori eseguiti dalle concessionarie autostradali. Tale disciplina comunque non interessa tutte le concessioni, ma solo quelle che a suo tempo furono affidate senza gara. Tra le altre correzioni più rilevanti apportate dallo schema di decreto in esame segnala poi la modifica del rating di impresa gestito dall'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), che proprio su richiesta dell'Autorità è stato espunto dai requisiti di qualificazione ed inserito tra gli elementi di valutazione dell'offerta qualitativa. Si è previsto inoltre lo scorporo dei costi della manodopera dagli elementi dell'offerta assoggettabili al massimo ribasso. Al riguardo, ricorda che è stato confermato il limite di 1 milione di euro per l'applicazione dello stesso criterio di aggiudicazione del massimo ribasso per gli appalti di lavori, pur semplificando i metodi per il calcolo delle offerte anomale e la relativa esclusione.

All’intervento del Ministro Delrio ha fatto seguito quello del relatore Stefano Esposito che ha richiamato il termine del 5 aprile entro il quale le Commissioni parlamentari debbono esprimere il parere al Governo, segnalando che esso risulta particolarmente ristretto, in considerazione sia della oggettiva complessità dello schema di decreto, sia dell'esigenza di acquisire preliminarmente i prescritti pareri del Consiglio di Stato e della Conferenza unificata.

Qui di seguito il resoconto della Commissione relativo all’intervento del Senatore Esposito: “Nel merito, esprime perplessità su una serie di punti del provvedimento, che sembrano segnare un passo indietro rispetto ad alcune decisioni particolarmente innovative che erano state prese con l'approvazione del decreto legislativo n. 50 del 2016. In primo luogo segnala il rischio di vedere sminuito il ruolo centrale che il nuovo Codice assegna alla progettazione, a causa dell'allargamento delle possibilità di ricorso all'appalto integrato, che implica la messa a gara negli appalti di lavori del solo progetto definitivo, affidando (come avveniva in passato) anche la progettazione esecutiva a chi realizzerà i lavori. Si tratta di un tema particolarmente delicato, di cui le Commissioni parlamentari cercheranno di evidenziare le possibili criticità. Altra preoccupazione riguarda il mantenimento dell'obiettivo di riduzione e qualificazione delle stazioni appaltanti, che è un altro degli elementi fondamentali del nuovo Codice. Il fatto che lo schema di decreto correttivo abbia inserito tra le stazioni appaltanti qualificate di diritto anche le città metropolitane e gli enti di area vasta (ossia le ex province) rischia infatti di consentire, insieme ad altre deroghe previste nel Codice, la sopravvivenza di gran parte delle attuali stazioni appaltanti senza che le stesse abbiano fatto sforzi per aumentare la loro qualificazione. Ricorda che tale questione aveva formato oggetto di ampio dibattito anche in occasione dell'esame dello schema di decreto legislativo recante il nuovo Codice degli appalti. Sull'appalto integrato, prende atto delle indicazioni fornite dal Ministro: tuttavia, se sono certamente condivisibili le deroghe previste per le emergenze di protezione civile e per gli appalti con gare già bandite, ritiene che per altre situazioni come gli appalti di manutenzione ordinaria si rischi un allargamento eccessivo. Né appare convincente la motivazione legata alla esigenza di venire incontro ai problemi segnalati dalle Regioni meridionali. Nel corso dell'indagine conoscitiva sull'attuazione del nuovo Codice condotta dalla Commissione congiuntamente con la Commissione ambiente della Camera dei deputati, di fronte alle doglianze delle Regioni circa il fatto che l'obbligo di mettere a gara il progetto esecutivo avrebbe bloccato gran parte degli appalti di lavori, è stato chiesto di fornire dati precisi a supporto di tali asserzioni, che però non sono mai arrivati. A suo avviso, quindi, molte delle difficoltà segnalate hanno un carattere pretestuoso e nascondono piuttosto la volontà di molte pubbliche amministrazioni di non ricorrere al progetto esecutivo. Sul subappalto si dice contrario al ritorno al vecchio limite del 30 per cento della categoria prevalente: prende atto della pronuncia della Corte di giustizia dell'Unione europea, ma ritiene che anche in questo caso si voglia, da parte di taluni operatori, tentare di attuare surrettiziamente una liberalizzazione del settore, con tutte le conseguenze nefaste che su questo fronte sono già state sperimentate in passato. Condivide invece pienamente la scelta del Governo di rendere obbligatoria e non più solo facoltativa l'introduzione delle clausole sociali negli appalti di servizi ad alta intensità di manodopera. Questo è uno di quei temi sui quali occorre che l'Italia abbia il coraggio di andare contro eventuali riserve dell'Unione europea. Infatti, il carattere meramente facoltativo dell'inserimento ha determinato finora, nel primo anno di vigenza del nuovo Codice, la situazione paradossale che pochissime stazioni appaltanti abbiano applicato le clausole sociali, facendo venire meno l'obiettivo di aumentare le tutele per i lavoratori in un settore particolarmente problematico. Sulle concessioni autostradali ritiene che la deroga introdotta al limite dell'80 per cento per gli appalti di manutenzione ordinaria produrrà un aumento esponenziale di questi contratti, attraverso il quale molti concessionari potrebbero tentare di aggirare surrettiziamente il vincolo. Il problema occupazionale del settore segnalato dai sindacati e richiamato dal Ministro è certamente reale, ma non può essere utilizzato in maniera strumentale. Peraltro, ritiene che le manutenzioni ordinarie abbiano già un peso alquanto elevato sul totale dei lavori affidati dalle concessionarie autostradali rispetto ai dati forniti dal ministro Delrio. Infine, segnala un altro problema legato al Codice degli appalti non affrontato dallo schema di decreto in esame. In Europa si sta andando verso la piena libertà di stabilimento per le società organismo di attestazione (SOA), facendo venir meno l'obbligo, previsto attualmente dalla legislazione italiana come requisito per lo svolgimento dell'attività, di avere almeno una sede operativa in Italia. Se passasse tale orientamento, diventerebbe praticamente impossibile garantire i controlli sulla serietà e affidabilità delle SOA ed è prevedibile che, di riflesso, l'intero sistema di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici, imperniato appunto sull'attività di attestazione delle SOA, verrebbe messo a rischio, creando una situazione di totale anarchia. Condivide infine la scelta di aver escluso espressamente il costo del lavoro dagli elementi dell'offerta assoggettabili al massimo ribasso. Segnala tuttavia anche l'esigenza di vigilare affinché i livelli del costo indicati nelle apposite tabelle del Ministero del lavoro siano rispettati nell'ambito dei contratti di lavoro concretamente applicati da parte delle aziende appaltatrici e subappaltatrici. Ha infatti personalmente verificato che in molte regioni, a fronte dei livelli di costo stabiliti dalle tabelle ministeriali, che sono presi a riferimento per la stesura dei bandi di gara, le aziende appaltatrici e subappaltatrici, anziché applicare i contratti collettivi nazionali, ne utilizzano altri siglati con organizzazioni sindacali non rappresentative e che prevedono minimi salariali molto più bassi, consentendo così alle stesse aziende di lucrare sulla differenza rispetto al costo del lavoro più alto previsto nell'appalto”.

Agli interventi del ministro Delrio e del senatore Esposito ha fatto seguito una discussione a cui hanno partecipato i senatori Maurio Rossi, Andrea Cioffi, Lodovico Sonego, Salvatore Margiotta e Marco Filippi.

A cura di Redazione LavoriPubblici.it

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