Nuovo Codice Appalti, Rino La Mendola (CNAPPC): intervenire con un correttivo per superare criticità

A sei mesi dall’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti, dopo avere registrato la mancata emanazione di gran parte dei provvedimenti attuativi (ne mancano ancora 20 su 23), abbiamo intervistato Rino La Mendola, Vicepresidente del Consiglio Nazionale degli Architetti, che ha seguito da vicino l’evoluzione dei fatti, anche nel ruolo di Coordinatore del Tavolo “Lavori Pubblici” della Rete delle Professioni Tecniche e che ha risposto senza veli e con toni utili al raggiungimento  degli obiettivi

A sei mesi dall’entrata in vigore del Decreto Legislativo 50, possiamo già provare a fare un primo bilancio, con particolare riferimento ai servizi di architettura e ingegneria?

Come ho avuto modo di sottolineare più volte, con la legge delega (la 11/2016) il parlamento aveva fatto un ottimo lavoro, condiviso da tutti gli addetti ai lavori, individuando i principi fondamentali a cui il codice si sarebbe dovuto ispirare, al fine di aprire il mercato e rilanciare il progetto al centro del processo di esecuzione dei lavori pubblici. Tuttavia , il Consiglio dei Ministri, incalzato dalla scadenza comunitaria del 18 aprile, nei tre mesi avuti a disposizione, non è riuscito a tradurre concretamente gran parte dei principi della legge delega in un articolato organico. Ne è venuto fuori un codice con luci ed ombre, su cui è necessario intervenire con un decreto correttivo, che superi una serie di criticità.

Lei parlava di luci ed ombre. Vogliamo analizzare i principali obiettivi raggiunti e le più rilevanti criticità del nuovo codice?

Uno degli obiettivi raggiunti riguarda la drastica riduzione del criterio del prezzo più basso, negli affidamenti di servizi di architettura e ingegneria. Un criterio che ha, a lungo, mortificato la qualità delle prestazioni e la dignità dei professionisti. Adesso, si può ricorrere a tale criterio solo per l’affidamento di SAI di importo stimato inferiore a 40.000 euro. Un altro elemento positivo è l’abbandono della procedura dell’appalto integrato, che ha spesso relegato i professionisti ad un ruolo di defilato rispetto all’esecutore dei lavori, mortificando (anche un questo caso) i professionisti e la qualità del progetto.

Un terzo elemento importante riguarda l’esternalizzazione, non solo dei lavori, ma anche dei Servizi (compre i S.A.I.) nelle concessioni. Infatti, il nuovo codice prevede che i concessionari debbano affidare a professionisti esterni almeno l’80% dei S.A.I. . Si è così ridotta alla percentuale massima del 20% la possibilità di ricorrere ad affidamenti in house anche per i SAI.

Un altro elemento positivo riguarda, in parte i concorsi (tema comunque non privo di criticità). Il Codice riserva ai concorsi un Capo specifico, anche se poi con l’art.23 comma 2 lo rende alternativo alla progettazione interna. In particolare, abbiamo apprezzato l’accoglimento di un nostro emendamento grazie al quale (art.152 comma 5 ultimo periodo) un giovane professionista o comunque un professionista di talento, privo di fatturato e di requisiti economico-finanziari, può vincere un concorso e può essere affidatario dei livelli successivi della progettazione, costituendo (dopo gli esiti concorsuali) un raggruppamento ai fini di dimostrare i requisiti necessari. Questo rilancia un forte potere contrattuale nelle mani di chi è in grado di produrre progetti di qualità e non solo grandi fatturati. Infine, abbiamo valutato positivamente l’accoglimento di un altro nostro emendamento, grazie al quale viene eliminato un ulteriore balzello a carico dei liveri professionisti. In particolare, il codice vieta alle stazioni appaltanti di chiedere, quale requisito per partecipare alle gare, il versamento di una cauzione provvisoria ai professionisti, che sono già dotati di una propria polizza assicurativa.

Le criticità?

Sono parecchie: ne elenco solo qualcuna. La prima riguarda il c.d. Decreto Parametri. L’art.24 comma 8, che, in modo davvero poco comprensibile, rende facoltativo il ricorso delle stazioni appaltanti al cosiddetto “Decreto Parametri” per il calcolo dell’importo a base di gara. Ciò alimenterà la più ampia discrezionalità per le stesse stazioni appaltanti, che potranno tornare a sottostimare regolarmente gli importi da porre a base di gara, mortificando la qualità delle prestazioni professionali e, soprattutto, i principi più elementari della trasparenza. Ricordiamo, infatti, che le procedure di affidamento dei servizi di architettura e ingegneria variano con il variare dell’importo a base di gara, per cui una stazione appaltante, sottostimando l’importo a base di gara, potrà ricorrere liberamente ad un incarico fiduciario in luogo di una procedura negoziata o, ancora peggio, in luogo di una procedura aperta. Peraltro, risulta incomprensibile anche l’emanazione del nuovo decreto parametri ( il DM 17/6/2016) che, per effetto dello stesso art. 24 comma 8, avrebbe dovuto seguire e non anticipare il decreto con il quale saranno stabiliti i contenuti delle tre fasi della progettazione. Sull’argomento abbiamo già incontrato i vertici del Ministero delle Infrastrutture, che hanno manifestato la volontà di superare questa criticità in occasione della redazione del decreto correttivo e di rivedere conseguentemente il nuovo “Decreto parametri”, che dovrà in ogni caso essere adeguato al decreto sui livelli della progettazione, che ancora non è stato varato. Sul tema, abbiamo apprezzato i contenuti delle nuove linee guida sui servizi di architettura e ingegneria emanate dall’ANAC, che sottolineano l’importanza che la stazioni appaltanti calcolino l’importo da porre a base di gara ricorrendo a regole certe (e quindi al decreto parametri), ma ovviamente, sino a quando il sopra richiamato art.24 comma 8 non sarà modificato, gli affidamenti dei SAI continueranno ad essere caratterizzati dalla più ampia discrezionalità, in barba alla tanto decantata trasparenza.

Diverse criticità riguardano i concorsi, che continuiamo a ritenere il migliore strumento per l’affidamento della progettazione. Le criticità riguardano soprattutto il fatto che l’art.23 comma 2 propone i concorsi, nei casi in cui la progettazione riguarda opere di particolare interesse architettonico, ma solo quale alternativa alla progettazione interna. Riteniamo che ciò sia davvero incomprensibile! Inoltre, il codice prevede solo l’opzione facoltativa che i livelli di progettazione successivi vengano affidati al vincitore del concorso. Ciò continua a consentire alle amministrazioni di ricorrere ai concorsi, magari ai fini propagandistici o elettorali, per poi procedere con altri sistemi di affidamento dei livelli successivi della progettazione, mortificando e rendendo del tutto inutili le precedenti procedure concorsuali. Noi, sul tema, sia convinti che la progettazione esecutiva debba essere sempre affidata al vincitore del concorso che, come già stabilito dall’art.152 comma 5, può costituire un raggruppamento, al fine di dimostrare il possesso dei requisiti richiesti.

Altre criticità riguardano la mancanza di una disciplina specifica sui servizi di architettura e ingegneria, che vengono trattati come servizi generici. In tal senso, abbiamo più volte sottolineato che, se vogliamo davvero rilanciare il progetto al centro del processo di esecuzione delle opere pubbliche e se vogliamo abbandonare le varianti e le incompiute, non possiamo continuare a trattare servizi delicati come la progettazione in modo analogo (o seppure simile) ad un servizio di ristorazione, chiedendo ai professionisti requisiti economico finanziari, come fatturati, referenze bancarie, o altro. In tal senso, abbiamo apprezzato l’intervento dell’ANAC che, con le nuove linee guida sui Servizi di Architettura e Ingegneria, recependo i nostri contributi e sfruttando alcune aperture dello stesso codice (art.83 comma 4 lettera c) ha sancito in modo chiaro che le amministrazioni non possono ricorrere al requisito del fatturato senza giustificato motivo e, soprattutto, che in luogo del fatturato, al professionista concorrente, può essere chiesto il possesso di adeguata copertura assicurativa. Riteniamo che l’intervento dell’ANAC, come spesso accade, si muove lungo il percorso da noi auspicato per aprire il mercato alle strutture professionali medio-piccole. Ma all’ANAC ed al Consiglio dei Ministri stiamo chiedendo un ulteriore sforzo: quello di eliminare ogni limite temporale nella valutazione delle esperienze curriculari e dei servizi di punta e di valutare, quale requisiti alternativi, le esperienze formative specifiche sul settore oggetto dell’affidamento, al fine di non sbarrare la strada dei lavori pubblici ai giovani ed ai numerosi professionisti che, negli ultimi anni, non hanno potuto lavorare adeguatamente, per effetto della nota crisi del mercato dei lavori pubblici.

Durante i primi sei mesi di uso del nuovo codice, è venuta fuori un’altra notevole criticità: l’uso improprio degli accordi quadro. Tale strumento, introdotto dall’art.54 del nuovo codice, consentono l’accorpamento di più lavori/servizi/forniture e di aggirare pertanto principi fondamentali della nuova direttiva comunitaria sugli appalti (la n°24del 2014) che, al considerato n° 78, raccomanda agli Stati membri di incoraggiare le stazioni appaltanti a divedere in lotti i grossi appalti, al fine di favorire l’accesso al mercato delle piccole e medie imprese. Al contrario, il ricorso indiscriminato all’accordo quadro, divergendo dai principi comunitari, impone ai concorrenti il possesso di requisiti molto pesanti, contribuendo così a sbarrare l’accesso al settore dei lavori pubblici agli operatori economici medio-piccoli, specie nell’ambito della progettazione e della direzione dei lavori.

Infine, una criticità “strutturale” riguarda il continuo rinvio a provvedimenti attuativi, che non sono stati ancora in gran parte varati e che comunque rischiano di alimentare una Torre di Babele. Forse sarebbe il caso di rivalutare il vecchio Regolamento, magari coordinando, in un unico articolato, tutti i provvedimenti emanati dall’ANAC (buona parte dei quali sono condivisibili) e dai Ministeri.

Se dovesse individuare i principali cinque obiettivi da raggiungere per superare le tante criticità del nuovo codice, quali sceglierebbe?

1. Ripristinare regole certe per il calcolo dell’importo da porre a base di gara negli affidamenti di Servizi attinenti all’Architettura ed all’Ingegneria, rendendo obbligatorio il ricorso al c.d. “Decreto Parametri”;
2. Rilanciare i concorsi di idee e di progettazione, superando le criticità dell’attuale testo del codice e prevedendo che i livelli successivi della progettazione vengano affidati al vincitore del concorso;
3. Eliminare ogni limite temporale nella valutazione delle esperienze curriculari, valorizzando anche le esperienze formative specifiche nel settore dell’affidamento. Ciò, al fine di aprire il mercato alle strutture professionali medio-piccole e comunque agli operatori economici che, a causa della grave crisi che ha interessato il settore dei lavori pubblici, negli ultimi anni non hanno potuto arricchire il loro curriculum;
4. Proseguire lungo il percorso già tracciato dalla legge delega e dal decreto legislativo 50, per definire in modo ancora più chiaro il ruolo dei pubblici dipendenti e dei liberi professionisti, nel processo di esecuzione delle opere pubbliche, attribuendo prioritariamente al pubblico dipendente le funzioni di controllo e di verifica dell’intero processo di esecuzione delle opere pubbliche, riconoscendogli pienamente gli incentivi economici, ed al libero professionista la progettazione e la direzione dei lavori. L’obiettivo è quello di superare ogni competizione tra le due figure, valorizzandole entrambe, in un contesto di proficua sinergia.
5. Limitare il ricorso all’accordo quadro, escludendo dalle procedure di cui all’art.54 almeno i servizi attinenti all’architettura ed all’ingegneria, con l’obiettivo di allineare maggiormente la normativa italiana alla direttiva comunitaria 2014/24/UE, che, al considerato 78, raccomanda alle amministrazioni aggiudicatrici di non accorpare, ma, al contrario, di dividere in lotti i grossi appalti, al fine di favorire l’accesso al mercato delle piccole e medie imprese.

Dopo la redazione del codice rimanete ancora fiduciosi?

Sappiamo bene che il raggiungimento degli obiettivi sopra descritti non è facile; sappiamo bene che si configura sempre più un quadro normativo frammentario, con una norma di rango primario (il codice) e ben 23 provvedimenti attuativi, ma rimaniamo comunque fiduciosi in quanto l’ANAC e le commissioni parlamentari, sono già sintonizzate sulle tematiche a noi care. Proveremo a coinvolgere anche il Consiglio dei Ministri!

Ringraziamo il vice Presidente La Mendola e lasciamo come sempre a voi l'ultima parola.

A cura di Redazione LavoriPubblici.it

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