Autorizzazione paesaggistica e titolo edilizio: interessi pubblici diversi

L’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio.

Autorizzazione paesaggistica e titolo edilizio: nuova sentenza del Consiglio di Stato

A ricordarlo è il Consiglio di Stato con la sentenza n. 3446 del 3 maggio 2022 resa in riferimento al ricorso proposto dal Ministero della Cultura per l’annullamento di una decisione di primo grado che aveva dato ragione al proprietario di un immobile insistente su un’area sottoposta a vincolo paesaggistico, in quanto compresa nella fascia di 150 metri da un corso d’acqua (art. 142, lett. C, del D.Lgs. n. 42/2004, Codice dei beni culturali e del paesaggio).

Tale fabbricato veniva realizzato negli anni ’80 e successivamente condonato con la concessione in sanatoria n. 419/1995, corredata dal parere della Commissione Edilizia Integrata, ma in assenza della valutazione di compatibilità con il vincolo da parte della Soprintendenza.

Successivamente, veniva presentata un’istanza tesa ad ottenere il permesso di costruire, previa autorizzazione paesaggistica, per il completamento dell’immobile. La Soprintendenza esprimeva, però, parere contrario all’istanza di autorizzazione paesaggistica relativa all’esecuzione di lavori di completamento del fabbricato residenziale, rilevando che quest’ultimo, dal punto di vista paesaggistico, non risultava autorizzato.

Da qui arrivava da parte del Comune la negativa conclusione del procedimento di autorizzazione.

La decisione di primo grado

In primo grado il TAR ha accolto il ricorso, considerando che:

• il parere contrario della Soprintendenza ed il diniego definitivo del Comune, fondandosi (entrambi) sull’assenza del nulla osta paesaggistico a supporto dei precedenti titoli edilizi che assistono il fabbricato, ne avrebbero sostanzialmente disconosciuto gli effetti;
• tale esito sarebbe illegittimo, in quanto concretizzante un esercizio implicito di un potere di annullamento dei titoli edilizi.

La ricostruzione dei fatti in secondo grado

I giudici di Palazzo Spada, ricostruendo la vicenda per punti, hanno rilevato che:

• i proprietari del fabbricato hanno inoltrato istanza di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del Codice dei beni culturali per lavori di completamento, con cambio di destinazione d’uso ad abitazione, realizzazione di pareti divisorie, tettoia ecc.;
• il fabbricato originario, al quale accedono i lavori oggetto della predetta istanza, risulta assistito dai seguenti titoli edilizi:
  1. concessione in sanatoria ex lege 47/85;
  2. concessione edilizia in variante;
  3. S.C.I.A.

Il Consiglio di Stato ha, altresì, evidenziato che risulta pacifico che i suddetti titoli edilizi sono stati rilasciati in assenza del parere paesaggistico della Soprintendenza competente.

Autorizzazione paesaggistica e titolo edilizio

La sommaria ricostruzione in fatto della vicenda porta all’accoglimento dell’appello Ministeriale laddove contesta il presupposto sul quale si basa la sentenza impugnata, secondo cui sarebbe necessario intervenire nelle forme dell’autotutela sui pregressi titoli edilizi.

Gli effetti dei provvedimenti impugnati si limitano a negare l’autorizzazione all’esecuzione dei lavori di completamento dell’immobile, non incidendo sulla legittimità edilizia del fabbricato originario e dunque sui precedenti titoli che lo assistono.

I due atti di assenso, quello paesaggistico e quello edilizio, operano su piani diversi, essendo posti a tutela di interessi pubblici diversi, seppur parzialmente coincidenti. Ne deriva che il parametro di riferimento per la valutazione dell’aspetto paesaggistico non coincide con la disciplina urbanistico edilizia, ma nella specifica disciplina dettata per lo specifico vincolo.

La valutazione di compatibilità paesaggistica è connaturata all’esistenza del vincolo paesaggistico ed è autonoma dalla pianificazione edilizia. Ne deriva che il fatto che siano stati rilasciati i titoli edilizi, pur in assenza dell’autorizzazione paesaggistica, non può in alcun modo legittimare anche sotto il profilo paesaggistico il fabbricato. Tale esito si porrebbe in contrasto con il principio espresso dalla Corte Costituzionale, secondo la quale l’interesse paesaggistico deve sempre essere valutato espressamente anche nell’ambito del bilanciamento con altri interessi pubblici.

Secondo una giurisprudenza consolidata, nelle materie che coinvolgono interessi sensibili, quale quello paesaggistico, si limita l’istituto del silenzio assenso solo al ricorrere di previsioni normative specifiche e nel rispetto di tutti i vincoli ordinamentali.

Esiste un principio di autonomia anche tra l’illecito urbanistico-edilizio e l’illecito paesaggistico, come anche un’autonomia tra i correlati procedimenti e regimi sanzionatori.

Conclusioni

Alla luce delle considerazioni che precedono, nel caso di specie, il fabbricato originario al quale accedono le opere di completamento non è mai stato sottoposto ad alcuna valutazione da parte della Soprintendenza.

Pertanto, non risulta censurabile quanto espresso nel parere impugnato, con il quale la Soprintendenza ha sostanzialmente rilevato l’impossibilità di esprimere una valutazione paesaggistica limitata ai lavori di completamento, in assenza di una valutazione di compatibilità con il vincolo dell’originario fabbricato.

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