Cambio destinazione d'uso: il Comune è legittimato a negarlo in un'intera zona

Sono legittime quelle disposizioni del PRG che individuano una determinata zonizzazione del territorio comunale e specificano le destinazioni d’uso che sono astrattamente compatibili (e quindi assentibili) per i fabbricati già realizzati e per quelli realizzandi. Di conseguenza, un’Amministrazione Comunale può negare il cambio di destinazione d’uso quando è previsto che gli edifici già esistenti mantengano quella già assentita.

Cambio di destinazione d'uso: il Comune può negarlo

Lo conferma il Consiglio di Stato con la sentenza n. 765/2023, in relazione al ricorso presentato contro il diniego di cambio di destinazione d’uso per un immobile a destinazione turistica, provvedimento che i ricorrenti avevano ritenuto essere una forma di applicazione del cd. “vincolo alberghiero”, ormai incostituzionale. Non solo: la Regione aveva già dato il proprio nulla osta al mutamento di destinazione d’uso, motivo per cui ancor di più la scelta del Comune era illegittima. La questione era nata a seguito dell'approvazione di un PRG che preveva il divieto di cambio di destinazione d'uso per immobili già esistenti nella zona in cui si trovava anche l'edificio dei ricorrenti.

La pianificazione urbanistica, espressione dell'autonomia degli enti locali 

Sul punto, Palazzo Spada ha ricordato che in generale la pianificazione urbanistica è una funzione tradizionalmente rimessa all’autonomia dei comuni, attribuzione ribadita anche con il nuovo Titolo V della Costituzione. Essa si realizza anche nella scelta pianificatoria della c.d. “opzione zero”, a seguito della quale lo strumento urbanistico non consente più, l’ulteriore consumo di suolo.

Qualora l’attività di pianificazione comprima il cd jus aedificandi, non si configura un'espropriazione se i vincoli conformativi costituiscono limitazioni di carattere generale attinenti a taluni beni, imposti o dall’attività di pianificazione e, dunque, dagli strumenti urbanistici (si parla, in tale caso, di vincoli urbanistici) o da fonti diverse dagli strumenti urbanistici (si tratta in questo caso di vincoli non urbanistici).

Anche la Corte di Strasburgo ha avuto modo di puntualizzare che ben può riconoscersi alle Amministrazioni il potere di pianificare il territorio, così limitando lo jus aedificandi  “per ragioni di utilità pubblica precise e attuali”, come la tutela “della natura o dell’ambiente.

In linea generale, infine, costituiscono capisaldi della pianificazione urbanistica, i principi in base ai quali:

• i) “le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità”;
• ii) “la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni”;
• iii) “con riferimento all’esercizio dei poteri pianificatori urbanistici, la tutela dell’affidamento è riservata ai seguenti casi eccezionali:
  • superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona;
  • II) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate;
  • III) giudicati (di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi), recanti il riconoscimento del diritto di edificare;
  •  IV) modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo”

Pianificazione del territorio e limitazione dell’attività d’impresa

Quanto ai rapporti fra l’esercizio dei poteri di pianificazione e l’esercizio dell’attività di impresa, il Consiglio ha ribadito che:

• a) le previsioni dei piani urbanistici, in quanto finalizzate all’ordinato assetto del territorio, possono porre limiti agli insediamenti degli esercizi commerciali. La diversità degli interessi pubblici tutelati impedisce di attribuire in astratto prevalenza alle norme in materia commerciale rispetto al piano urbanistico;
• b) di regola, l’anti concorrenzialità della disposizione preclusiva sussiste allorché essa si sostanzi in valutazioni estrinseche di natura prettamente economica o commerciale;
• c) i poteri degli enti locali non sono comunque illimitati, in quanto incontrano un doppio ostacolo:
  • c.1) è vietata ogni previsione limitativa che si risolva in una discriminazione dettata a fini di “tutela di altre categorie di esercizi commerciali”;
  • c.2) è necessario verificare se i limiti imposti dagli atti di pianificazione urbanistica possano ritenersi correlati e proporzionati a effettive esigenze di tutela dell’ambiente urbano o afferenti all’ordinato assetto del territorio sotto il profilo della viabilità, della necessaria dotazione di standard o di altre opere pubbliche, dovendosi, in caso contrario, reputare che le limitazioni in parola non siano riconducibili a motivi imperativi di interesse generale e siano, perciò, illegittime .

Destinazione di zona e destinazione d’uso: le differenze

Il Consiglio ha anche puntualizzato la distinzione fra “destinazioni di zona” e “destinazioni d’uso”, evidenziando come:

• a) la nozione di destinazione di zona è strettamente connessa all’attività di pianificazione, e costituisce, in modo preponderante da un punto di vista qualitativo oltre che quantitativo, il contenuto essenziale dell’attività di pianificazione urbanistica.

La divisione in zone del territorio comunale costituisce una delle finalità principali e preminenti dell’attività di governo del territorio che si esplica attraverso la pianificazione. Essa concorre a “progettare” l’assetto di regole attuali e gli sviluppi futuri del territorio attraverso la c.d. conformazione del diritto di proprietà, mediante l’individuazione del regime giuridico applicabile per singola zona del territorio comunale (“la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona”, art. 7, comma 2, n. 2, della legge urbanistica);

• b) la nozione di destinazione d’uso, in base all’art. 23 ter, si riferisce invece a “ogni forma di utilizzo dell'immobile” rientrante in una delle categorie funzionali individuate dal legislatore.

La destinazione d’uso non riguarda il territorio, ma i beni che su quel territorio si collocano; essa descrive, l’uso che di quel determinato bene si sta attuando e, dunque, per dirla altrimenti, la funzione a cui esso è concretamente adibito.

Le molteplici destinazioni d’uso che dei beni sono possibili, si iscrivono nelle varie categorie funzionali che il legislatore statale ha individuato nell’art. 23 ter oppure in quelle che il legislatore regionale – esercitando la potestà normativa che la medesima disposizione gli riconosce (“Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali…”) – ha rimodulato e che compendiano in nozioni di carattere più generale e sintetico i possibili impieghi dei beni.

In una determinata zona omogenea sono dunque possibili una o più destinazioni d’uso, a seconda di ciò che è previsto dalla strumentazione urbanistica di un determinato Comune, in coerenza con la finalità cui una determinata zona è destinata.

Ambedue questi aspetti dell’attività pianificatoria riguardano, almeno in astratto, un insieme di beni omogenei e assumono una valenza di carattere generale, sicché, sia la zonizzazione del territorio comunale sia l’individuazione delle destinazioni d’uso coerenti e consentanee alle zone individuate, costituiscono esplicazione del potere conformativo della proprietà, attribuito dal legislatore all’amministrazione comunale.

La sentenza del Consiglio di Stato

Tenendo conto di questi elementi e del fatto che il vincolo alberghiero è stato dichiarato incosituzionale, Palazzo Spada ha specificato che sono legittime quelle previsioni della pianificazione che individuano una determinata zonizzazione del territorio comunale e nell’ambito di questa circoscrivono le destinazioni d’uso che sono astrattamente compatibili (e conseguentemente assentibili) per i fabbricati già realizzati e per quelli realizzandi.

La realizzazione di volumetrie (sovente significative), anche e specialmente in luoghi particolarmente ameni dal punto di vista ambientale e paesaggistico, viene autorizzata per valorizzare l’attività turistica (obiettivo economico), ma in modo da ridurre il consumo di suolo (obiettivo ambientale); ne discende che la destinazione di zona e quella funzionale “per attività recettive e alberghiere” costituisce un delicato punto di equilibrio bilanciando due opposte esigenze; è evidente infatti che la destinazione abitativa residenziale (di solito seconde case), implicando un aumento oggettivo del carico urbanistico, altera tale equilibrio.

Tale scelta realizza gli obiettivi connaturati all’esercizio del potere pianificatorio attribuito al comune, senza che possa affermarsi come manifestamente irragionevole, illogica o non proporzionata la destinazione di alcune zone o parti del territorio comunale soltanto a determinati usi e non ad altri.

La scelta del comune, nel caso in esame, è stata quindi ragionevole in quanto:

• non è tale da comportare un “sostanziale annientamento” delle facoltà tipiche del diritto;
• non sussiste alcuna legittima pretesa del titolare del bene di ottenere una diversa e più favorevole destinazione (nel caso di specie, quella a “residenziale”);
• non costituisce una discriminazione dettata a fini di “tutela di altre categorie di esercizi commerciali”, mentre è finalizzata all’ordinato assetto del territorio e, dunque, consentanea “al modello di sviluppo che si intende imprimere ai luoghi stessi, in considerazione della loro storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione "de futuro" sulla propria stessa essenza”;
• - non necessita di una particolare motivazione da parte dell’ente né si configura un peculiare affidamento del privato ad una diversa pianificazione, per l’avvenuto conseguimento del nulla osta regionale al mutamento di destinazione d’uso.

Il nulla osta regionale esplica effetti diversi rispetto all’eventuale titolo edilizio rilasciato dal comune per autorizzare il suddetto cambio di destinazione d’uso. Esso costituisce, infatti, soltanto un atto di assenso che l’amministrazione con competenze in materia turistica (la regione) rende all’autorità competente in materia urbanistica ed edilizia (il comune), per permettere a quest’ultima di assentire ad un eventuale mutamento di destinazione funzionale del bene, che, ovviamente, resterà possibile nei limiti in cui la strumentazione urbanistica comunale lo consenta. L’avere ottenuto il nulla osta al cambio di destinazione d’uso non costituisce dunque “diritto” ad ottenerlo né radica un particolare affidamento.

Per altro nessun affidamento è configurabile tenuto conto che, nel caso in esame, il bene è stato realizzato sulla base di un provvedimento che ne ha autorizzato la realizzazione nella sua attuale destinazione d’uso.

Il ricorso è stato quindi respinto: il comune non ha imposto alcun vincolo alberghiero, limitandosi a prevedere il mantenimento di tutte le destinazioni d’uso vigenti, così da preservare equilibrio funzionale tra gli usi consentiti nella zona.

 

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