Convenzioni centralizzate: obbligo di adesione delle PA

Le convenzioni centralizzate rappresentano per le Pubbliche Amministrazioni un obbligo giuridico, che risponde ai principi di efficienza, economicità e buon andamento della PA stessa.

Convenzioni centralizzate: la sentenza del Consiglio di Stato

Si tratta di un importante principio ribadito dal Consiglio di Stato, III Sez. con la sentenza n. 7351/2021, con cui ha respinto il ricorso di due operatori economici che lamentavano l’adesione a una convenzione CONSIP da parte di una Pubblica Amministrazione, nonostante ci fosse una gara in corso.

Entrambi gli operatori peraltro erano titolari di due contratti per la stessa Pubblica Amministrazione, da tempo scaduti e prorogati, in virtù di successive determinazioni, sino alla definizione di apposita gara per l’affidamento dei servizi.

Nelle more di tale gara regionale, la Consip ha attivato, ai sensi dell’art. 26 della l. n. 488/1999 e dell’art. 58 della l. n. 388/2000, una convenzione, stipulata con una società, selezionata all’esito di un’apposita procedura di gara bandita dalla centrale di committenza nazionale per un periodo di 5 anni. La Pubblica Amministrazione ha quindi aderito a questa convenzione, comunicando agli attuali gestori dei servizi oggetto dei contratti in proroga, il passaggio di consegne a favore del nuovo contraente sottoscrittore della Convenzione.

Da qui il ricorso, in quanto gli operatori ritenevano illegittimo l’affidamento dato che implicava l’annullamento della gara in corso.

Convenzioni centralizzate: il quadro normativo

Nel giudicare il caso, il Consiglio di stato ha preliminarmente illustrato il quadro normativo relativo alle convenzioni quadro.

A livello statale, le convenzioni sono disciplinate dalle seguenti norme:

• art. 26 (Acquisto di beni e servizi) della Legge n. 448 del 1999;
• art. 1, commi 449-457 della legge n. 296 del 2006 (Legge Finanziaria 2007);
• art.1, comma 548 della Legge 28 dicembre 2015, n. 208;
• Decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri 11 luglio 2018

In dettaglio, l’art. 26 della Legge n. 448 del 1999 dispone:

• al comma 1 che “Il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, nel rispetto della vigente normativa in materia di scelta del contraente, stipula, anche avvalendosi di società di consulenza specializzate, selezionate anche in deroga alla normativa di contabilità pubblica, con procedure competitive tra primarie società nazionali ed estere, convenzioni con le quali l'impresa prescelta si impegna ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti, ordinativi di fornitura deliberati dalle amministrazioni dello Stato”;
• al comma 3, che “le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate ai sensi del comma 1, salvo quanto previsto dall'articolo 27, comma 6. Le restanti pubbliche amministrazioni hanno facoltà di aderire alle convenzioni stesse, ovvero devono utilizzarne i parametri di qualità e di prezzo per l'acquisto di beni comparabili con quelli oggetto di convenzionamento.”

L’articolo 1 della legge n. 296 del 2006, (legge finanziaria 2007) prevede invece:

• al comma 449 che “nel rispetto del sistema delle convenzioni di cui agli articoli 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e successive modificazioni, e 58 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, tutte le amministrazioni statali centrali e periferiche, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie, nonché gli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici e le agenzie fiscali di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro. Le restanti amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nonché le autorità indipendenti, possono ricorrere alle convenzioni di cui al presente comma e al comma 456 del presente articolo, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti. Gli enti del Servizio sanitario nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip S.p.A.” (…);
• al comma 455 prevede che “Ai fini del contenimento e della razionalizzazione della spesa per l'acquisto di beni e servizi, le regioni possono costituire centrali di acquisto anche unitamente ad altre regioni, che operano quali centrali di committenza ai sensi dell'articolo 33 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, in favore delle amministrazioni ed enti regionali, degli enti locali, degli enti del Servizio sanitario nazionale e delle altre pubbliche amministrazioni aventi sede nel medesimo territorio”;
• al comma 456 che “Le centrali di cui al comma 455 stipulano, per gli ambiti territoriali di Competenza, Convenzioni di cui all'articolo 26, comma 1, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e successive modificazioni”;
• al comma 457 “Le centrali regionali e la CONSIP Spa costituiscono un sistema a rete, perseguendo l'armonizzazione dei piani di razionalizzazione della spesa e realizzando sinergie nell'utilizzo degli strumenti informatici per l'acquisto di beni e servizi".

Inoltre, allo stesso modo, l’art.1, comma 548 della Legge 28 dicembre 2015, n. 208 ha ribadito che: “Al fine di garantire la effettiva realizzazione degli interventi di razionalizzazione della spesa mediante aggregazione degli acquisti di beni e servizi, gli enti del Servizio sanitario nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi (…) avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali regionali di committenza di riferimento, ovvero della Consip SpA”.

Infine, il Consiglio ricorda che il DPCM 11 luglio 2018, in esecuzione della predetta normativa ha incluso il “Facility management immobili” e la “manutenzione immobili ed impianti” tra le materie sottoposte all’obbligo di aggregazione degli acquisti e dunque destinate ad essere oggetto di convenzioni quadro da parte delle Centrali Uniche di Committenza regionali (in via principale) o della Consip (in via secondaria e suppletiva).

Gli stessi concetti sono ribaditi, a livello regionale, dagli articoli 24 e 25 della l.r. Molise n. 8/2015, per cui:

• la Centrale unica di committenza regionale, in funzione di soggetto aggregatore della domanda, opera aggiudicando appalti pubblici o stipulando accordi quadro per l'acquisizione di servizi e forniture, destinati ai soggetti di cui all'articolo 22”;
• la Centrale unica di committenza regionale svolge anche funzioni di consulenza e supporto nelle procedure di aggiudicazione svolte direttamente dai soggetti di cui all'articolo 22”;
• al fine di ottenere forniture e servizi connotati dal miglior rapporto qualità/prezzo, la Centrale unica di committenza regionale individua il criterio di aggiudicazione adeguato rispetto all'oggetto dell'appalto; la motivata scelta del criterio di aggiudicazione tiene conto del bilanciamento degli aspetti qualitativi, di prezzo o di costo, che influenzano direttamente l'esecuzione dell'appalto”;
• la Centrale unica di committenza regionale stipula convenzioni quadro con gli operatori economici selezionati nel rispetto delle disposizioni previste dalla normativa comunitaria e nazionale per l'acquisizione di beni e servizi destinati ai soggetti di cui all'articolo 22”;
• I soggetti di cui all'articolo 22, in adesione alle convenzioni quadro di cui ai commi precedenti, stipulano autonomamente, mediante l'invio di ordinativi di fornitura agli operatori economici, contratti di appalto derivati ai prezzi e alle condizioni previste dalla convenzione”;
• l'Amministrazione regionale e gli enti del Sistema Regione Molise sono obbligati ad aderire alle convenzioni quadro stipulate dalla Centrale unica di committenza regionale”.

Convenzioni centralizzate: per CdS adesione è un obbligo giuridico delle PA

Nell’analizzare accuratamente il quadro normativo, i giudici di Palazzo Spada hanno evidenziato che emerge:

• l’assoluto favore del legislatore nazionale e del legislatore regionale per il ricorso a forme di aggregazione della domanda di beni e servizi delle pubbliche amministrazioni, in relazione ai risultati di efficienza economica e di trasparenza attesi sotto il plurimo profilo della programmazione e razionalità delle scelte, della snellezza e flessibilità contrattuale e del contenimento dei prezzi consentito dal gioco della concorrenza con conseguente abbattimento delle rendite di posizione locali e settoriali, evidentemente esclusi in caso di proroga sine die dei rapporti contrattuali in corso;
• il conseguente obbligo di ciascuna amministrazione di ricorrere, ovunque disponibili, alle convenzioni quadro definite come “convenzioni con le quali l'impresa prescelta si impegna ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti, ordinativi di fornitura deliberati dalle amministrazioni dello Stato” e gestite, nel rispetto delle regole dell’evidenza pubblica e dei principi di imparzialità e buon andamento, libertà imprenditoriale e concorrenza, dalle Centrali uniche di committenza, vuoi statali vuoi regionali, che nel loro insieme costituiscono una “rete;
• l’individuazione del livello territoriale ottimale nelle Centrali di committenza regionali per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, in relazione alle competenze regionali di gestione e alla stregua del principio di sussidiarietà sancito dalla Costituzione;
• il conseguente obbligo per i predetti enti di aderire alle convenzioni stipulate dalla propria Centrale di committenza regionale, ove esistenti, ovvero, in mancanza, a quelle stipulate dal Centro di committenza statale (ad oggi CONSIP SpA) ferma restando la loro facoltà –ma non l’obbligo- di avvalersi dei servizi di consulenza eventualmente attivati dai medesimi soggetti.

Ne deriva quindi che una situazione di gestione da lungo tempo in proroga dei rapporti contrattuali vìola i principi di efficienza, economicità ed imparzialità oltre che il principio europeo di concorrenza: l’attivazione della convenzione CONSIP costituisce, indipendentemente da ogni valutazione comparativa di convenienza economica, non una facoltà, ma un preciso obbligo giuridico, conforme alla normativa di legge e regolamentare statale e regionale e rispondente ai principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa.

Quindi, così come esattamente statuito dal TAR, la Pubblica Amministrazione ha aderito del tutto legittimamente alla convenzione Consip, per cui l’appello è stato respinto in ogni sua parte.

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