Costi della manodopera: occhio agli errori di valutazione della SA

I costi della manodopera, astrattamente non ribassabili ai sensi del comma 14 dell’art. 41 del Codice dei Contratti Pubblici, anche se inseriti nella base d’asta, vanno espunti dal calcolo del ribasso stesso.

Ne deriva che una SA che nel bando abbia esplicitamente indicato l’importo non ribassabile dei costi della manodopera, e li abbia poi inclusi nel ribasso complessivo, ha effettuato un calcolo errato dell’offerta complessiva proposta.

Costi della manodopera: ribassabili oppure no?

Sulla base di questi presupposti, il TAR Sicilia, con la sentenza del 27 febbraio 2025, n. 738 ha accolto il ricorso di un’ATI, aggiudicataria di un appalto triennale di servizi, che ha richiesto la correzione dell’importo dell’offerta: l’amministrazione, infatti, avrebbe indicato un importo derivante dall’applicazione della percentuale di ribasso anche ai costi di manodopera.

Nel valutare la questione, il TAR ha ribadito come si tratti di una questione controversa in giurisprudenza:

• un orientamento che valorizza la littera legis espressa al comma 14 dell’art. 41 del Codice, concludendo per lo scorporo dei costi della manodopera dall’importo assoggettato al ribasso;
• un’altra impostazione li ritiene comunque inclusi nella base d’asta, così come sostenuto dalla stazione appaltante.

Quest’ultimo orientamento è condiviso dalla stessa sezione, precisando che «ai sensi dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36 del 2023 “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

La norma va interpretata in maniera coerente con:

• l’articolo 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023, che prescrive al concorrente di indicare nell’offerta economica, a pena di esclusione, i costi della manodopera, oltre agli oneri di sicurezza aziendali;
• l’art. 110, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023, ai sensi del quale “Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione”.

Se ne deduce che i costi della manodopera sono assoggettabili a ribasso, come è del resto precisato dall’ultimo periodo del comma 14 dell’art. 41 citato, secondo cui: “Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

Se, infatti, il legislatore avesse voluto considerare tali costi fissi e invariabili, non avrebbe avuto senso richiedere ai concorrenti di indicarne la misura nell’offerta economica, né avrebbe avuto senso includere anche i costi della manodopera tra gli elementi che possono concorrere a determinare l’anomalia dell’offerta.

Una diversa lettura del quadro normativo di riferimento, visto nel suo insieme, determinerebbe un’eccessiva compressione della libertà d’impresa, in quanto l’operatore economico, operando un ribasso, potrebbe dimostrare che quest’ultimo sia correlato a soluzioni innovative e più efficienti, oppure, soprattutto in ipotesi di appalto di servizi, come quello per cui è causa, alla sua appartenenza ad un comparto, per il quale viene applicato un CCNL diverso da quello assunto come riferimento dalla stazione appaltante.

Un divieto indiscriminato di ribasso dei costi relativi alla manodopera, attribuirebbe alla SA il potere di standardizzare tali costi verso l’alto, mediante la sostanziale imposizione del CCNL dalla stessa individuato.

Costi mandopera: vanno esclusi dal calcolo del ribasso

Sulla questione, il TAR ha ricordato le previsioni del comma 14 dell’art. 41 del codice contratti, secondo cui:

“14. Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

In base al tenore letterale della norma, l’Amministrazione ha sbagliato: se i costi della manodopera astrattamente non sono ribassabili, anche quando vengono inseriti nella medesima base d’asta, vanno espunti dal calcolo del ribasso stesso.

Qualora vengano ribassati, la dichiarazione deve essere espressa autonomamente e giustificata secondo l’ultimo inciso del medesimo comma 14 dell’art. 41 (“Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”).

In sintesi, quindi, anche se i costi della manodopera determinano la base d’asta, gli stessi vanno scorporati dall'importo assoggettato al ribasso poiché sono non ribassabili, a meno che, con indicazione a parte, che, quindi, prescinde dal ribasso gli stessi, non vengano espressamente indicati con importo diverso e se inferiori a quanto stabilito dal seggio di gara, vanno giustificati con la procedura dell’anomalia dell’offerta.

La sentenza del TAR

Nel caso in esame, il bando ha espressamente previsto che “l’importo a base di gara comprende i costi della manodopera”, ma tale assunto non appare coerente con il comma 14 dell’art. 41 del codice e, come tale, va sostituita con quanto da quest’ultimo prescritto.

Analizzando l’offerta delle ricorrenti, essa depone in maniera inequivoca circa il mancato ribasso del costo della manodopera, poiché espressamente indicato nella esatta misura stabilita negli atti di gara e in quanto solo in riferimento ai costi relativi alla sicurezza ivi si legge che gli stessi sono inclusi nel prezzo offerto, dimostrando di aver voluto ritenere al difuori della percentuale di ribasso gli altri (costi di manodopera) appena sopra rappresentati.

Il ricorso è stato quindi accolto, con annullamento del provvedimento impugnato nella parte in cui ha indicato una somma inferiore per l’offerta ferma restando l’aggiudicazione.

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