Fiscalizzazione abusi edilizi: quando è consentita?

La fiscalizzazione di un abuso edilizio è applicabile nel caso di variazioni essenziali di un edificio? Dipende dalle conseguenze della demolizione e del ripristino dello stato dei luoghi.

Fiscalizzazione abusi edilizi: la sentenza del Consiglio di Stato

A ribadire la natura eccezionale e derogatoria dell’istituto della fiscalizzazione edilizia è il Consiglio di Stato, VI sezione, con la sentenza n. 1/2022. Il caso riguarda l’appello per la riforma della sentenza del Tar Piemonte, n. 56/2020, che aveva confermato i provvedimenti di un’Amministrazione comunale per il diniego di sanatoria e per la demolizione di alcuni abusi edilizi commessi in una zona sottoposta a vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lettera c). d.lgs. n.42/2004 (Codice dei Beni culturali e del paesaggio), vincolo idrogeologico e vincolo ferroviario.

In particolare, oltre al rifacimento della copertura di un edificio, autorizzata con SCIA per manutenzione starordinaria, erano stati eseguiti alcuni lavori che eccedevano il permesso di costruire assentito, tra cui la modifica di alcune murature originarie, la demolizione e ricostruzione con ampliamento non consentitio della cubatura dell’edificio, la realizzazione di accessi carrabili e di alcuni muretti di cinta.

Dopo la sospensione dei lavori e l’ordine di ripristino di stato dei luoghi, il ricorrente ha chiesto la trasformazione della sanzione demolitoria in pecuniaria, e quindi la fiscalizzazione dell’abuso: questo perché gli interventi infatti, pur costituendo una variazione essenziale, avrebbero dovuto essere puniti solo con la sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001 data l’impossibilità di ripristinare lo stato preesistente senza danneggiare le parti legittimamente edificate.

Cos'è la fiscalizzazione edilizia

In proposito, il Consiglio di Stato ha ricordato che l’istituto della c.d. fiscalizzazione edilizia è disciplinato dall’art. 34 d.P.R. 380/2001 e riguarda gli interventi e le opere realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire, prevedendo che laddove la demolizione non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell'ufficio applichi una sanzione pari al doppio del costo di produzione.

Nel caso in esame, secondo Palazzo Spada, la nozione di parziale difformità non è invocabile. Il concetto di parziale difformità presuppone infatti che un determinato intervento costruttivo, pur se contemplato dal titolo autorizzatorio rilasciato dall'autorità amministrativa, venga realizzato con modifiche diverse su elementi particolari e non essenziali della costruzione. Si è in presenza di difformità totale del manufatto o di variazioni essenziali, sanzionabili con la demolizione, quando i lavori riguardino un'opera diversa da quella prevista dall'atto di concessione per conformazione, strutturazione, destinazione, ubicazione. In questo caso, è evidente che gli abusi sanzionati hanno radicalmente trasformato l'originario manufatto, per cui non si può parlare di parziale difformità.

La sanzione pecuniaria può essere applicata solo in fase esecutiva

Inoltre, il Consiglio ha evidenziato che le disposizioni dell'art. 34 d.P.R. 380/2001 devono essere interpretate nel senso che la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria va valutata dall'amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all'ordine di demolizione. È solo infatti nella fase esecutiva che le parti possono rendersi conto della situazione di pericolo di stabilità del fabbricato, per cui la sanzione demolitoria può essere sosituita da quella pecuniaria.

La norma quindi ha valore eccezionale e derogatorio: non compete all'amministrazione valutare, prima dell'emissione dell'ordine di demolizione dell'abuso, se essa possa essere applicata; piuttosto, incombe sul privato interessato la dimostrazione, della obiettiva impossibilità di ottemperare all'ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme.

Presupposto della fiscalizzazione è la difformità parziale

Oltretutto, il presupposto per dare corso al procedimento ex art. 34 d.P.R. 380/2001 è che si tratti di interventi edilizi realizzati, abusivamente, in parziale difformità dal permesso di costruire; tale parziale difformità deve essere valutata in relazione al complessivo intervento edilizio abusivo realizzato e non in riferimento ad una sola parte dello stesso, anche se si tratta della sola parte residuata a seguito di demolizione parziale.

Il fatto poi che l’abuso edilizio venga eseguito su fabbricato ricadente in zona paesaggistica vincolata, come in questo caso, diventa un ulteriore e decisivo ostacolo all’applicazione dell’istituto della fiscalizzazione, atteso che, ai sensi dell’art. 32, comma 3, d.P.R. 380/2001, gli interventi che configurano variazioni essenziali, se effettuati su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico ed ambientale, sono considerati in totale difformità dal permesso di costruire, ai sensi degli artt. 31 e 44 del medesimo d.P.R., e, dunque, sottoposti sempre a demolizione totale.

Il Consiglio di Stato ha quindi confermato la sentenza di primo grado: il provvedimento di demolizione si presenta del tutto legittimo, con conseguente impossibilità di procedere con la fiscalizzazione dell’abuso, trattandosi di una variazione essenziale eseguita in totale difformità dal progetto e, per giunta in zona sottoposta a più vincoli.

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