Nomina RUP e responsabile di fase nel nuovo Codice Contratti: le indicazioni di ANAC

Con l’entrata in vigore del nuovo Codice dei Contratti Pubblici, sussistono preclusioni all’adozione di atti amministrativi generali di organizzazione interna per individuare i RUP e i Responsabili di fase, tra funzionari o dirigenti tecnici piuttosto che amministrativi e se, per alcune tipologie di affidamento, sia necessario assegnare il ruolo a specifiche professionalità?

Nomina RUP: chiarimenti da ANAC sulla disciplina da applicare

A chiedere chiarimenti ad ANAC rispetto all’applicazione dell’art. 15 del d.Lgs. n. 36/2023 e del relativo Allegato I.2 è stata una Stazione Appaltante, cui l’Autorità ha riposto con il parere di funzione consultiva del 6 novembre 2024, n. 57.

Sul punto, ANAC ha preliminarmente richiamato l’avviso espresso dall’Autorità con il parere n. 33/2023, nel quale è stato evidenziato come il nuovo Codice abbia ridisegnato la figura del RUP, mantenendo la centralità del suo ruolo nel campo dei contratti pubblici, ma ridefinendolo come responsabile unico “di progetto” e non più di “procedimento”.

Le previsioni del nuovo Codice Appalti

Si tratta di una figura responsabile di una serie di fasi preordinate alla piena realizzazione di un intervento pubblico, come emerge chiaramente dall’esame dell’art. 15 del d.lgs. 36/2023 il quale stabilisce:

• al comma 1 che nel primo atto di avvio dell’intervento pubblico, la stazione appaltante nomina un responsabile unico del progetto (RUP) per le fasi di programmazione, progettazione, affidamento e per l’esecuzione di ciascuna procedura soggetta al Codice;
• al comma 2 che il Rup è nominato «tra i dipendenti assunti anche a tempo determinato della stazione appaltante o dell’ente concedente, preferibilmente in servizio presso l’unità organizzativa titolare del potere di spesa, in possesso dei requisiti di cui all’allegato I.2 e di competenze professionali adeguate in relazione ai compiti al medesimo affidati, nel rispetto dell’inquadramento contrattuale e delle relative mansioni. […]. In caso di mancata nomina del RUP nell’atto di avvio dell’intervento pubblico, l’incarico è svolto dal responsabile dell’unità organizzativa competente per l’intervento»;
• al comma 5, che il RUP deve assicurare «il completamento dell’intervento pubblico nei termini previsti e nel rispetto degli obiettivi connessi al suo incarico, svolgendo tutte le attività indicate nell’allegato I.2, o che siano comunque necessarie, ove non di competenza di altri organi».
• al comma 4, ferma l’unicità del RUP per ciascun intervento, che «le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, possono individuare modelli organizzativi, i quali prevedano la nomina di un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, ferme restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento del RUP»;
• al comma 6, «Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono istituire una struttura di supporto al RUP, e possono destinare risorse finanziarie non superiori all’1 per cento dell’importo posto a base di gara per l’affidamento diretto da parte del RUP di incarichi di assistenza al medesimo».

Requisiti, competenze e compiti del RUP: l'Allegato al Codice

L’allegato I.2 cui rinvia la norma, specifica:

• le modalità per procedere alla nomina del Rup da parte della stazione appaltante;
• i requisiti di professionalità
•  i compiti dello stesso.

In particolare, l’art. 2 dell’allegato stabilisce che il RUP è individuato, nel rispetto dell’art. 15 e dell’Allegato medesimo, tra i dipendenti di ruolo anche non aventi qualifica dirigenziale e svolge i propri compiti con il supporto dei dipendenti della stazione appaltante, specificando al comma 3 che “il RUP deve essere dotato di competenze professionali adeguate all’incarico da svolgere. Per i lavori e i servizi attinenti all'ingegneria e all'architettura il RUP deve essere un tecnico. Ove non sia presente tale figura professionale, le competenze sono attribuite al dirigente o al responsabile del servizio nel cui ambito di competenza rientra l’intervento da realizzare. Negli altri casi, la stazione appaltante può individuare quale RUP un dipendente anche non in possesso dei requisiti richiesti. Nel caso in cui sia individuato un RUP carente dei requisiti richiesti, la stazione appaltante affida lo svolgimento delle attività di supporto al RUP ad altri dipendenti in possesso dei requisiti carenti in capo al RUP o, in mancanza, a soggetti esterni aventi le specifiche competenze richieste dal codice e dal presente allegato”.

Quanto ai compiti del RUP, l’art. 6 del predetto Allegato dispone che lo stesso «anche avvalendosi dei responsabili di fase nominati ai sensi dell’articolo 15, comma 4, del codice, coordina il processo realizzativo dell’intervento pubblico nel rispetto dei tempi, dei costi preventivati, della qualità richiesta, della manutenzione programmata. Per la fase dell’esecuzione vigila, in particolare, sul rispetto delle norme poste a presidio della sicurezza e della salute dei lavoratori».

Dal procedimento al progetto: il RUP è una persona fisica e non un ufficio

Utilizzando le disposizioni dell’art. 15 e del relativo allegato come coordinate, ANAC sottolinea quindi che:

• il RUP è investito di una primaria funzione, ossia quella di assicurare la piena realizzazione dell’intervento, dalla fase di programmazione alla completa esecuzione dello stesso;
• nello svolgimento di tali compiti, tenuto anche conto della complessità degli stessi, il Rup può essere coadiuvato dai responsabili di fase di cui al comma 3 o dalla struttura di supporto di cui al comma 6, svolgendo in tal caso anche funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento sulle attività assegnate a tali ulteriori figure.

Viene qui la differenza rispetto alla legge n. 241/1990 che disciplina il responsabile del procedimento nella duplice accezione di unità organizzativa (disciplinata dall’art. 4) e di persona fisica che nell’ambito dell’unità organizzativa è poi individuato come responsabile del procedimento (art. 5): il nuovo codice disciplina invece il responsabile del progetto inteso come persona fisica e non come ufficio.

Di qui la ratio delle previsioni nell’allegato:

• a) dei requisiti di professionalità e competenza richiesti al funzionario affinché possa essere nominato responsabile unico del progetto;
• b) di una esemplificazione dei delicati compiti di coordinamento e di impulso svolti da una persona fisica dotata di adeguati titoli di studio e competenze professionali;
• c) dei poteri decisionali del RUP nelle diverse fasi della realizzazione dell’intervento pubblico…».

La scelta del RUP: autonomia e obblighi della Stazione Appaltante

L’art. 15 rimette all’autonomia delle singole stazioni appaltanti l’individuazione del modello organizzativo ritenuto più idoneo per dare attuazione ai precetti normativi riferiti alla nomina del RUP, al fine di garantire comunque che detto incarico sia rivestito da un soggetto in possesso delle caratteristiche indicate dal Codice.

Tuttavia, vista la peculiarità della figura professionale in esame e l’importanza delle attività ad essa assegnate, lo stesso art. 15 dispone che:

• la nomina sia effettuata tra i dipendenti «…preferibilmente in servizio presso l’unità organizzativa titolare del potere di spesa»;
•  in caso di mancata nomina dello stesso nell’atto di avvio dell’intervento pubblico, l’incarico è svolto dal responsabile dell’unità organizzativa competente per l’intervento.

Si può quindi affermare che il d.lgs. 36/2023 rimette alla discrezionalità delle singole amministrazioni aggiudicatrici, l’individuazione del modello organizzativo ritenuto più idoneo ai fini dell’individuazione del Rup ed eventualmente dei Responsabili di fase, sulla base dei requisiti di professionalità e di competenza richiesti dalle norme stesse.

In generale, il modello organizzativo prescelto ai fini della nomina del Rup:

• dovrebbe tenere conto della preferenza riconosciuta dalla norma (art. 15, comma 4) per l’individuazione di tale figura nell’ambito dell’unità organizzativa titolare del potere di spesa, cui si dovrebbe prioritariamente attingere per la nomina del responsabile unico del progetto;
• dovrebbe garantire anche l’individuazione di un Rup in possesso di adeguati requisiti e competenze professionali (come indicato nell’art. 15 e negli articoli 4 e 5 dell’allegato I.2), “nel rispetto dell’inquadramento contrattuale e delle relative mansioni”.

Quanto alla specifica professionalità richiesta, oltre alle indicazioni sopra riportate, nonché a quanto stabilito dal richiamato art. 2, comma 3, dell’Allegato I.2, sembra sufficiente richiamare gli articoli 4 e 5 dell’Allegato I.2, secondo i quali:

• per gli appalti/concessioni di lavori e per i servizi tecnici:
  • il RUP deve essere un tecnico abilitato all’esercizio della professione, o, quando l’abilitazione non sia prevista dalle norme vigenti, un tecnico anche di qualifica non dirigenziale che deve essere in possesso di titolo di studio e di esperienza e formazione professionale specifiche;
  • Il RUP deve aver maturato un’adeguata esperienza nello svolgimento di attività analoghe a quelle da realizzare in termini di natura, complessità e/o importo dell’intervento;
  • In mancanza di abilitazione all’esercizio della professione, il RUP è un tecnico in possesso di esperienza nel settore dei contratti di cui al comma 1, di almeno cinque anni, attestata anche dall’anzianità di servizio maturata;
  • nelle procedure di affidamento di lavori particolarmente complessi, il RUP possiede, oltre a un’esperienza professionale di almeno cinque anni nell’ambito delle attività di programmazione, progettazione, affidamento o esecuzione di appalti e concessioni di lavori, una laurea magistrale o specialistica nelle materie oggetto dell’intervento da affidare nonché adeguata competenza quale Project Manager, acquisita anche mediante la frequenza, con profitto, di corsi di formazione in materia di Project Management;
• per i contratti di servizi e forniture, ai sensi dell’art. 5 dello stesso Allegato:
  • il RUP deve essere in possesso di titolo di studio di livello adeguato e di esperienza professionale soggetta a costante aggiornamento ai sensi dell’articolo 15, comma 7, del codice, maturata nello svolgimento di attività analoghe a quelle da realizzare in termini di natura, complessità e importo dell’intervento, in relazione alla tipologia e all’entità dei servizi e delle forniture da affidare. I requisiti di esperienza sono indicati al comma 2 della disposizione;
  • per le forniture o i servizi connotati da particolari caratteristiche tecniche, quali: dispositivi medici, dispositivi antincendio, sistemi informatici e telematici, la stazione appaltante può richiedere, oltre ai requisiti di esperienza di cui al comma 2, il possesso della laurea magistrale nonché di specifiche comprovate competenze.

Le conclusioni dI ANAC

Fermo quanto previsto per gli appalti/concessioni di lavori e per i servizi di architettura e ingegneria (per i quali il Rup deve essere un tecnico), negli appalti di servizi e forniture, il ruolo di Rup non deve necessariamente essere assegnato a specifiche tipologie di professionalità (di natura tecnica o amministrativa) come richiesto nell’istanza di parere, ma questo ruolo può essere rivestito da un soggetto in possesso di titolo di studio di “livello adeguato” e di “esperienza professionale maturata nello svolgimento di attività analoghe a quelle da realizzare in termini di natura, complessità e importo dell’intervento, in relazione alla tipologia e all’entità dei servizi e delle forniture da affidare”.

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