Offerta migliorativa: i criteri di valutazione

Per potere attribuire correttamente il punteggio ad un’offerta migliorativa, la Commissione giudicatrice deve preliminarmente valutarne l’ammissibilità, la loro efficienza ed efficacia, la rispondenza alle previsioni del bando e alla normativa tecnica vincolante, in forza del principio della eterointegrazione della lex specialis.

Offerta migliorativa e criteri di valutazione: la delibera ANAC

Lo ha ricordato ANAC con la delibera n. 188 del 13 aprile 2022, rispondendo all’istanza presentata da un RTI costituendo nell’ambito di una procedura di gara relativa alla Progettazione esecutiva e lavori di realizzazione di una scuola.

Nel disciplinare di gara era prevista la valutazione di sei migliorie “gratuite” (schermatura solare e sistema di oscuramento, fotovoltaico, impianto antincendio, vetrate interne piazza, parapetti interni, sistemazione area esterna), alle quali è stato riservato un punteggio massimo da attribuire per il “pregio tecnico delle migliorie gratuite” offerte. In particolare, nella lex specialis era stato specificato che le proposte dovessero essere conformi alle direttive stabilite negli elaborati di progetto definitivo senza comportare varianti ai pareri acquisiti, varianti urbanistiche, e acquisizione di ulteriori pareri o nulla-osta da enti terzi. Inoltre non sarebbero state valutate migliorie che avessero modificato le impostazioni progettuali salienti dei lavori da realizzare, o che richiedessero nuove approvazioni.

Migliorie non conformi alle normative

L’istante ha contestato la mancata rispondenza delle migliorie proposte dall’aggiudicatario su corrimani e impianto antincendio al progetto a base di gara (cubatura serbatoio per riserva idrica e resistenza antincendio del materiale dei parapetti), e alla normativa applicabile in materia di sicurezza (mancanza di corrimano sui parapetti), oltre che che l’assenza di un sistema di drenaggio legato alla pompa antincendio, sottolineando che la mancata conformità avrebbe reso impossibile l’impiego di quanto offerto se non a seguito di varianti.

L’aggiudicatario ha infatti presentato una proposta di parapetti interni di un materiale (MDF) riconducibile, ai fini antincendio, alla Classe Ds2d0 che, in base alla classificazione UNI, corrisponde a “Materiali combustibili normalmente infiammabili” e, pertanto, non soddisferebbero il requisito previsto da Progetto circa la relativa resistenza/reazione al fuoco. Inoltre, i parapetti sarebbero stati anche in contrasto con gli artt. 8.1.10 e 8.1.11 del Decreto Min. LL.PP. 14 giugno 1989, n. 236 “Prescrizioni tecniche necessarie a garantire l'accessibilità, l'adattabilità e la visitabilità degli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica, ai fini del superamento e dell'eliminazione delle barriere architettoniche”, nonché alle previsioni del d. lgs. n. 81/08.

In relazione all’impianto antincendio, la proposta presentata prevedeva un serbatoio più piccolo di quello segnalato nella Relazione Tecnica descrittiva e non considerava la presenza di un sistema di drenaggio.

Valutazione requisiti tecnici delle offerte migliorative

Con riferimento ad entrambe le migliorie, la Commissione ha precisato che non è entrata nel merito delle conformità dichiarate, né per ciò che concerne le caratteristiche proprie dell’impianto tecnologico (antincendio) né per i parapetti, ragion per cui le cui peculiarità sarebbero state approfondite, verificate e garantite in fase di progetto esecutivo dalle figure tecniche preposte.

Un tale atteggiamento secondo l’istante era inaccettabile perché:

• la Commissione ha accettato prodotti che non avrebbero potuto essere utilizzati e che quindi avrebbero reso necessaria una perizia di variante per rendere l’offerta conforme al progetto originario ed alla normativa applicabile, causando, da un lato, un danno erariale e, dall’altro, determinando una violazione della par condicio;
• l’aggiudicatario avrebbe offerto prodotti non rispondenti alle “regole della gara” e di rango inferiore, a differenza dello stesso istante che si sarebbe attenuto a tali regole e avrebbe offerto prodotti aderenti alle previsioni della stazione appaltante, con l’inevitabile conseguenza che le due offerte non sarebbero paragonabili perché aventi ad oggetto prodotti prestazionalmente diversi.

Offerta migliorativa: i presupposti

Nel valutare il caso, ANAC ha preliminarmente ricordato la ratio sottostante alle offerte migliorative secondo il consolidato insegnamento della giurisprudenza amministrativa.

In particolare:

• le offerte migliorative consistono in soluzioni tecniche che, senza incidere sulla struttura, sulla funzione e sulla tipologia del progetto a base di gara, investono singole lavorazioni o singoli aspetti tecnici dell'opera, lasciati aperti a diverse soluzioni, configurandosi come integrazioni, precisazioni e migliorie che rendono il progetto meglio corrispondente alle esigenze della stazione appaltante, senza tuttavia alterare i caratteri essenziali delle prestazioni richieste;
• le valutazioni nel merito delle proposte tecniche, anche per quanto riguarda l’efficienza e l’efficacia delle migliorie, nonché la loro corrispondenza alle previsioni del bando e alle esigenze della stazione appaltante, appartengono all’ambito tecnico-discrezionale riservato alla commissione di gara e, pertanto, non sono sindacabili se non a fronte di macroscopici profili di illegittimità.

In ogni caso, l’ambito della disamina delle proposte migliorative da parte della Commissione, prodromica all’attribuzione del punteggio, dovrebbe essere esteso alla valutazione della loro ammissibilità sotto il profilo della portata migliorativa e non innovativa del progetto, della loro rispondenza alle previsioni del bando e alla normativa tecnica vincolante, anche qualora non richiamata dal bando stesso, in forza del principio della eterointegrazione della lex specialis nonché della loro efficienza ed efficacia.

Questo perché il progetto esecutivo elaborato dall’operatore economico aggiudicatario sulla scorta del progetto definitivo e comprensivo delle proposte migliorative dovrebbe potere essere cantierabile senza il ricorso a varianti, ovvero dovrebbe potere essere verificato positivamente prima dell’inizio dei lavori, ai sensi dell’art. 26, comma 2, d.lgs. n. 50/2016, senza necessità di modifiche progettuali che pongano a carico della stazione appaltante oneri non previsti.

Oltretutto, in questo modo non si rischierebbe di premiare con un punteggio elevato offerte che potrebbero rivelarsi inadeguate, a discapito di altre rispettose delle regole di gara, in violazione del principio di parità di trattamento.

La delibera dell'Autorità

Sulla base di quanto emerso dagli atti, la Commissione giudicatrice non ha invece effettuato tale tipo di valutazione, riservandosi di effettuarla soltanto in fase di redazione del progetto esecutivo. Questo ha determinato l’attribuzione di punteggi significativi all’offerta dell’aggiudicatario pur in assenza della verifica di profili dell’offerta che appaiono non secondari, quali la rispondenza del diverso materiale proposto (MDF) per i parapetti al requisito previsto da Progetto circa la resistenza/reazione al fuoco e la mancata previsione del sistema di drenaggio delle acque nel sistema antincendio.

Di conseguenza ANAC ha ritenuto non conforme alla normativa di settore la mancata valutazione, da parte della Commissione giudicatrice, della rispondenza delle offerte migliorative dell’operatore economico aggiudicatario alle previsioni del bando e alla normativa tecnica vincolante.

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