Ordine di demolizione: legittimità del provvedimento

Se un abuso edilizio è tale solo da un punto di vista formale e non sostanziale, ma soprattutto se ci sono i presupposti per concedere la sanatoria, un'Amministrazione è tenuta a proporre questa possibilità, prima di emettere un eventuale ordine di demolizione.

Ordine di demolizione illegittimo: la sentenza del Consiglio di Stato

È quanto ha stabilito il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2885/2022, che ha annullato quanto statuito in primo grado in merito all'ordine di demolizione emesso da un Comune per alcune opere realizzate abusivamente.

Gli interventi, secondo l’amministrazione, si configuravano come ristrutturazione edilizia realizzata in totale difformità dal permesso di costruire e dalla DIA presentata; inoltre non era stata nemmeno richiesta l’autorizzazione paesaggistica, nonostante si trattasse di opere eseguite in zona sottoposta a vincolo archeologico.

Secondo l’appellante, si trattava di mere opere di sistemazione interna, riconducibili al regime dell’edilizia libera, in zona non soggetta a vincolo archeologico, ma soltanto a quello paesaggistico. In ogni caso, tale vincolo non sarebbe stato rilevante, trattandosi di opere interne e tali da permettere l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria.

Manutenzione straordinaria o ristrutturazione edilizia?

Nel valutare il caso, il Consiglio ha per prima cosa ricordato i principi giurisprudenziali secondo cui:

• il concetto di manutenzione straordinaria (nonché quello di risanamento conservativo) presuppone la realizzazione di opere che lascino inalterata l'originaria fisionomia e consistenza fisica dell'immobile;
• gli interventi che alterino, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l'originaria consistenza fisica di un immobile e comportino l'inserimento di nuovi impianti, la modifica e la redistribuzione dei volumi, rientrano nell'ambito della ristrutturazione edilizia;
• il carattere distintivo che caratterizza l’intervento di ristrutturazione, distinguendolo dagli interventi manutentivi, “è, dunque, costituito dalla finalità, che è quello della "trasformazione" dell'organismo edilizio, in termini di diversità rispetto al precedente”;
• tra gli interventi suscettibili di dare luogo ad un intervento di ristrutturazione edilizia vi sono quelli incidenti sui prospetti;
• per valutare l’incidenza sull’assetto del territorio di un intervento edilizio, consistente in una pluralità di opere, va compiuto un apprezzamento globale, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprenderne in modo adeguato l’impatto effettivo complessivo. I molteplici interventi eseguiti non vanno considerati, dunque, in maniera “frazionata”.

Alla luce di tali considerazioni, deve ritenersi che le opere in esame, valutate unitariamente, abbiano determinato effettivamente una trasformazione dell’organismo edilizio, suscettibile di integrare gli estremi della ristrutturazione edilizia.

SCIA in difformità: cosa deve fare l'Amministrazione?

Attenzione però: questo non giustifica l’ordine di demolizione. In materia di DIA (oggi SCIA), l’Amministrazione è tenuta a verificare se le difformità riscontrate in sede di controllo successivo siano suscettibili di regolarizzazione entro un termine da fissare allo scopo, potendo in caso contrario impedire la prosecuzione dell’attività e la conservazione degli effetti prodotti dall’azione denunciata.

È necessario quindi verificare che la sanatoria sia ammissibile da un punto di vista sostanziale, modificando l’intervento denunciato per renderlo conforme al quadro normativo di riferimento, e dal punto di vista formale mediante l’acquisizione postuma di titoli amministrativi a sanatoria di un illecito già commesso.

Le opere in esame, hanno riguardato modifiche soggette alla previa acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica. Si trattava però di lavori che rientravano, ai sensi dell'art. 167, comma 4, D. Lgs. n. 42 del 2004 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio), tra i casi di possibile accertamento postumo di compatibilità paesaggistica prevista "per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”.

Come emerge dalle risultanze della CTU, le opere in contestazione non avevano prodotto un incremento delle superfici utili o dei volumi. Di conseguenza, a fronte della possibilità di sanare l’illecito commesso, l’Amministrazione, prima di adottare il provvedimento di demolizione, avrebbe dovuto comunque verificare la sussistenza dei presupposti per l’avvio del procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica, assegnando in caso affermativo alla parte un termine perentorio per provvedere alla regolarizzazione di quanto eseguito.

Tra l’altro, il provvedimento di demolizione non risulta giustificabile sulla base del vincolo archeologico, con la conseguenza che, occorreva solo garantire la possibilità di una regolarizzazione dell’attività denunciata, attraverso l’acquisizione postuma dell’accertamento di compatibilità paesaggistica, salvo che l’Amministrazione avesse motivato in ordine alle ragioni ostative alla conformazione dell’attività ai presupposti e alle condizioni per il suo lecito svolgimento.

Possibilità di sanatoria

L’appello è stato quindi accolto: trattandosi di opere non comportanti un aumento di volume o di superficie utile urbanisticamente rilevante per come accertato dal CTU, il Comune non avrebbe potuto ritenere inefficace la DIA ed emettere un ordine di demolizione. Piuttosto, a fronte di un dato positivo che impone la regolarizzazione ove possibile dell’attività denunciata - a garanzia delle esigenze di conservazione dei valori giuridici e delle attività espletate alla base dell’art. 19 L. n. 241/90 - l'amministrazione avrebbe dovuto motivare le ragioni per cui l’attività del privato non potesse essere conformata alla disciplina di riferimento, costituendo tale circostanza il presupposto per l’esercizio del potere repressivo, da accertare in sede istruttoria e da illustrare nell’apparato motivazionale del provvedimento impugnato.

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