Permesso di costruire convenzionato, semplificazione delle norme edilizie?

Il permesso di costruire convenzionato rappresenta una tipologia speciale di titolo edilizio, prevista dall’art. 28 bis del D.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), inserito nell’ordinamento dall’art. 17, comma 1, lettera q), del D.L. n. 133/2014 (cd.  “Decreto Sblocca Italia”), convertito con modificazioni dalla legge n. 164/2014.

Utilizzo del permesso di costruire convenzionato: la sentenza del TAR

Esso sostanzialmente, come ha spiegato il TAR Campania - sez. Salerno nella sentenza n. 1935/2022, costituisce la versione alternativa e aggiornata dello strumento della lottizzazione convenzionata, utilizzabile dall’Amministrazione per l’armonizzazione di aree edificate in maniera ingovernata (ossia in violazione o in assenza della pianificazione territoriale) con le esigenze di urbanizzazione primaria e secondaria conformemente ai prescritti standard minimi.

In quanto tale, esso avrebbe dovuto essere assentito a un’impresa di costruzioni, che aveva presentato istanza di permesso di costruire convenzionato per alcuni fabbricati in un’area ricadente in zona completamente edificata ed urbanizzata. L’Amministrazione Comunale aveva invece negato il titolo edilizio perché l’intervento sarebbe stato in contrasto con le norme del regolamento edilizio e con le norme di attuazione del P. R. G., le quali avrebbero richiesto la preventiva approvazione di un piano di lottizzazione.

Da qui il ricorso: secondo l’impresa, le caratteristiche dell’area erano tali da non richiedere, ai fini della realizzazione dell’intervento, la preventiva approvazione di un piano di lottizzazione, risultando appunto assentibile anche ai sensi dell’art. 28 bis d. P. R. 380/2001. Nonostante questo il Comune non aveva né rilasciato il richiesto titolo edilizio né, tanto meno, aveva adottato alcun provvedimento, conclusivo del procedimento.

Cos'è il permesso di costruire convenzionato

Nel valutare il caso, il TAR ha ricordato le disposizioni che regolano il permesso di costruire convenzionato all’art. 28 bis, del Testo Unico Edilizia, che già al primo comma recita: “1. Qualora le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata, è possibile il rilascio di un permesso di costruire convenzionato (…)”.

Se viene presentata un’istanza ai sensi di questa partciolare tipologia di permesso di costruire, il Comune deve verificare in concreto, la praticabilità delle ipotesi urbanizzative proposte all’interno dello schema convenzionale, senza trincerarsi aprioristicamente, dietro l’assenza di un piano attuativo, com’è invece avvenuto in questa circostaza.

In particolare, spiega il Collegio, l’istituto del permesso di costruire convenzionato ha l’obiettivo di consentire l’armonizzazione di aree edificate in maniera ingovernata (ossia in violazione o in assenza della pianificazione territoriale) con le esigenze di urbanizzazione primaria e secondaria conformemente ai prescritti standard minimi. In particolare, l'art. 28 bis del Testo Unico Edilizia stabilisce che:

• qualora le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata, è possibile il rilascio di un permesso di costruire convenzionato.
• la convenzione, approvata con delibera del consiglio comunale, salva diversa previsione regionale, specifica gli obblighi, funzionali al soddisfacimento di un interesse pubblico, che il soggetto attuatore si assume ai fini di poter conseguire il rilascio del titolo edilizio, il quale resta la fonte di regolamento degli interessi;
• sono, in particolare, soggetti alla stipula di convenzione:
  • a) la cessione di aree anche al fine dell'utilizzo di diritti edificatori;
  • b) la realizzazione di opere di urbanizzazione fermo restando quanto previsto dall'articolo 32, comma 1, lettera g), del decreto legislativo 12 aprile 2006, n.163;
  • c) le caratteristiche morfologiche degli interventi;
  • d) la realizzazione di interventi di edilizia residenziale sociale.
• la convenzione può prevedere modalità di attuazione per stralci funzionali, cui si collegano gli oneri e le opere di urbanizzazione da eseguire e le relative garanzie;
• il termine di validità del permesso di costruire convenzionato può essere modulato in relazione agli stralci funzionali previsti dalla convenzione;
• il procedimento di formazione del permesso di costruire convenzionato è quello previsto dal Capo II del Titolo II della presente parte. Alla convenzione si applica altresì la disciplina dell'articolo 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

La norma recepisce una prassi diffusa anche a livello di legislazione regionale (Lombardia, Piemonte, Puglia) e ha introdotto una nuova figura di titolo edilizio, suscettibile di trovare spazio laddove, al di fuori della pianificazione attuativa, si renda comunque necessaria la strutturazione di un rapporto giuridico tra la parte privata e l'amministrazione pubblica relativamente a profili collaterali al contenuto abilitativo del permesso di costruire.

Essa si pone, dunque, lungo la linea di confine con lo spazio tuttora necessariamente riservato alla pianificazione attuativa.

Il permesso di costruire convenzionato ha la funzione di assicurare una disciplina accessoria del permesso di costruire e costituisce una soluzione esperibile secondo la valutazione dell'amministrazione, applicabile quando:

• le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata;
• il ricorso alla pianificazione di secondo livello risulti sproporzionato rispetto alla finalità pubblica perseguita, come nel caso di lotti interclusi ricadenti in aree già urbanizzate.

Alternativa alla lottizzazione convenzionata

Sostanzialmente, il permesso di costruire convenzionato costituisce, dunque, la versione alternativa e aggiornata dello strumento della lottizzazione convenzionata e si atteggia esso stesso a forma di manifestazione della pianificazione attuativa, sebbene in modalità concordata e previa approvazione della convenzione accessiva al titolo edilizio con delibera del consiglio comunale.

Considerato quindi che il permesso di costruire convenzionato rappresenta una modalità alternativa semplificata di urbanizzazione che ha in linea di principio una portata anche pianificatoria, ancorché circoscritta, secondo il TAR la richiesta dell’impresa ricorrente andava accolta, avendo espressamente manifestato la volontà di realizzare e cedere al Comune, in uno ad ulteriori opere di urbanizzazione, le aree a standards di cui al D. M. 1444/1968, per cui non è certamente necessaria l’approvazione di un preventivo piano di lottizzazione; peraltro ha espressamente chiesto l’applicazione dell’art. 28 bis d. P. R. 380/2001, ovvero il rilascio di un permesso di costruire convenzionato per sgombrare il campo da qualsiasi dubbio, in ordine ad eventuali esigenze urbanizzative.

Per quanto riguarda ciò che concerne, il possibile pericolo di una "zonizzazione" frammentaria e disomogenea, in caso d’accoglimento dell’istanza di p. d. c. convenzionato, il TAR ha ribadito la sostanziale equipollenza del permesso di costruire ex art. 28 bis T. U. Ed, rispetto ad un piano urbanistico esecutivo, sia pure con minore impatto territoriale, nella cui convenzione accessiva vanno, specificati “gli obblighi, funzionali al soddisfacimento di un interesse pubblico, che il soggetto attuatore si assume ai fini di poter conseguire il rilascio del titolo edilizio”, tra cui in particolare, per quanto qui rileva, la cessione di aree, anche al fine dell’utilizzo di diritti edificatori e la realizzazione di opere di urbanizzazione. 

Relativamente, poi, al fatto per cui non sarebbe possibile concedere l’edificazione diretta alla proponente perché, così facendo, si finirebbe con il ledere i diritti degli altri soggetti proprietari di aree nella predetta zona oggetto di lottizzazione, che si vedrebbero costretti, loro malgrado, a rinunciare alla possibilità di edificare per il venir meno di distanze, indici e per le destinazioni precipue del piano che, per l’appunto, aveva previsto una unità d’intenti nell’urbanizzazione dell’area, si tratta di un argomento astratto ed ipotetico, che non dimostra che l’eventuale rilascio di un p. d. c. convenzionato influirebbe, in modo deteriore, sui diritti degli altri proprietari dell’area.

Di conseguenza il ricorso è stato accolto e il diniego di permesso di costruire è stato annullato, con la formazione del titolo edilizio per silentium.

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