Ribasso offerta economica: occhio ai costi della manodopera

Il ribasso sui costi della manodopera è un tema spesso suscettibile di contenziosi tra stazioni appaltanti e operatori, ma sicuramente l’impugnazione di un’aggiudicazione assume i contorni dell’eccezionalità, quando a farsene carico è l’impresa aggiudicataria.

Costi della mandopera: occhio all'indicazione del ribasso nell'offerta

Ed è quanto è successo nel caso affrontato dal TAR Calabria nell’ambito di una procedura aperta da affidare tramite inversione procedimentale, per un appalto di lavori con risorse PNRR. 

Il bando prevedeva che "Ai sensi dell’art. 41 comma 14 del Codice i costi della manodopera, [pari a 470mila euro circa], non erano soggetti a ribasso, per cui l’O.E. nella formulazione del proprio ribasso di gara [importo complessivo 980mila + 175mila di oneri sicurezza non soggetti a ribasso] avrebbe dovuto tenere conto dell’ammontare dei costi della manodopera dichiarati nell’ambito dell’offerta economica. Eventuali riduzioni del costo della manodopera proposto dall’operatore economico nell’offerta saranno successivamente oggetto di verifica.”.

La stazione appaltante ha disposto l'aggiudicazione definitiva in favore della ricorrente, che ha impugnato il provvedimento in ragione dell’errato calcolo operato dalla SA nel determinare l’importo contrattuale di aggiudicazione, nella parte in cui ha incluso i costi della manodopera nell’ambito degli oneri ribassabili, nonostante l’espresso divieto sancito dalla disciplina di riferimento invocata in ricorso e “alla quale l’operatore” si sarebbe “attenuto nel formulare la propria offerta”.

Importo di gara ribassato: quando non includere i costi della manodopera

Il TAR, con la sentenza del 13 dicembre 2024, n. 759, ha dato ragione all’OE, richiamando, ai sensi dell’art. 88 co. 1 lett. d) c.p.a., i principi di diritto affermati con la recente sentenza del Consiglio di Stato n. 9255/2024 in tema di disciplina in materia di costi dalla manodopera e di ammissibilità del ribasso sui costi dalla manodopera indicati dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara.

Nel caso in esame, il bando prevedeva che:

• “ai sensi dell’art. 41 comma 14 del Codice i costi della manodopera non sono soggetti a ribasso. L’O.E. nella formulazione del proprio ribasso di gara dovrà tener conto dell’ammontare dei costi della manodopera dichiarati nell’ambito dell’offerta economica. Eventuali riduzioni del costo della manodopera proposto dall’operatore economico nell’offerta saranno successivamente oggetto di verifica”;
• “L’offerta economica deve indicare, a pena di esclusione, i seguenti elementi:
  • A) nel campo “RIBASSO % OFFERTO”: ribasso percentuale, al netto di Iva, offerto sull’importo a base di gara;
  • B) nel campo “COSTO DELLA MANODOPERA”: i propri costi della manodopera;
• Ai sensi dell’articolo 41 comma 14 del Codice i costi della manodopera non sono ribassabili. Resta la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale o da sgravi contributivi che non comportano penalizzazioni per la manodopera.”.

La lex specialis non escludeva che gli OE potessero indicare un importo della manodopera in ribasso rispetto a quello individuato dalla stazione appaltante, ma esso doveva evincersi dal modello dell’offerta economica.

L’importo ribassabile, ovvero l’importo a cui andava applicato il ribasso percentuale offerto dalle imprese concorrenti, era pari alla somma del costo dei lavori, al netto dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza.

Come emerge dalla stessa determinazione di aggiudicazione, l’impresa ha offerto un ribasso pari al 28.713% e ha indicato costi della manodopera persino in aumento rispetto al costo della manodopera non ribassabile individuato dalla stazione appaltante. Quindi non ha incluso nell’importo ribassabile il costo della manodopera che non potevano essere sottoposti a verifica di congruità.

Principio dell'immodificabilità dell'offerta: contano le dichiarazioni negoziali dell'OE

È, dunque, evidente che l’operatore economico non ha inteso offrire alcun ribasso dei costi della manodopera, con la conseguenza che il provvedimento impugnato è stato adottato in palese violazione del principio della immodificabilità dell'offerta economica dovendo, a tal fine, riferirsi alle dichiarazioni negoziali di volontà, quali risultano dalle indicazioni nell'ambito dell'offerta economica.

In linea generale, come chiarito dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 9255/2024 “le offerte, intese come atto negoziale, sono suscettibili di essere interpretate in modo tale da ricercare l’effettiva volontà del dichiarante”.

Nel caso di specie, al di là di ogni questione in ordine all’astratta ammissibilità (possibilità) di ribassare anche i costi della manodopera, quello che è certo è che ad una simile riduzione non si poteva pervenire “contro” la volontà espressa dell’operatore economico che né direttamente né indirettamente ha offerto un ribasso incidente sui costi della manodopera.

Il tribunale ha quindi annullato il provvedimento di aggiudicazione con obbligo per la SA di rinnovare il sub procedimento di valutazione delle offerte economiche di tutti i partecipanti e di concludere il procedimento con una nuova aggiudicazione.

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