SCIA in sanatoria: serve un'interpretazione autentica

di Gianluca Oreto - 15/12/2023

Qualsiasi discussione su difformità e abusi edilizi va sempre di pari passo con le possibilità di sanatoria offerte dall'attuale normativa edilizia (il d.P.R. n. 380/2001, cosiddetto Testo Unico Edilizia).

Difformità edilizie e abusi

In questa discussione, il primo aspetto da considerare riguarda il grado di non conformità relativo all'intervento che, com'è noto, può essere soggetto:

a regime di edilizia libera;
a regime di edilizia "quasi libera" perché necessita comunque di una comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) da un tecnico;
a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) che può essere "leggera" o "pesante" (la c.d. Super-SCIA);
a permesso di costruire.

Prescindendo la regime abilitativo esiste una formula sempre valida per qualsiasi intervento che dovrà essere realizzato "Fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42".

Nel caso in cui l'intervento sia stato già realizzato in assenza di titolo occorre farsi alcune domande:

va contro "prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali,...."?
può comportare limitazione dei diritti dei terzi?
necessitava di CILA, SCIA o permesso di costruire?
avrebbe potuto essere realizzato con la presentazione del relativo titolo?
è conforme alla normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della sua realizzazione?
è conforme alla normativa urbanistico-edilizia attuale?

Abusi edilizi: le due tipologie

Dopo un'attenta risposta alle suddette domande è possibile comprendere se la difformità edilizia può essere considerata un abuso di tipo:

formale, sanabile attraverso gli strumenti messi a disposizione del Testo Unico Edilizia;
sostanziale, ovvero non sanabile e sul quale l'amministrazione dovrà emettere un ordine di demolizione.

Entrando ancor più nel dettaglio, l'amministrazione (e il proprietario) devono verificare se si tratta di interventi:

eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali;
di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità;
eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire;
eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività;
eseguiti in base a permesso annullato.

Sulla base della tipologia di abuso sostanziale si emetterà un ordine di demolizione e, fatta eccezione per gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, che non possiedono la doppia conformità (sui quali è impossibile evitare la demolizione) l'amministrazione potrà attivare eventualmente in fase di esecuzione la cosiddetta fiscalizzazione (sanzione alternativa).

L'accertamento di conformità

Valutata la tipologia di abuso, l'attuale normativa edilizia concede due possibilità di sanatoria, simili ma molto differenti:

in caso di interventi realizzati in assenza/difformità dal permesso di costruire o in assenza/difformità dalla SCIA pesante (art. 23, comma 01), è possibile attivare l'accertamento di conformità ai sensi dell'art. 36 del TUE;
in caso interventi realizzati in assenza/difformità dalla SCIA leggera, è possibile attivare l'accertamento di conformità ai sensi dell'art. 37 del TUE.

Mentre, però, il legislatore è stato molto attento e puntuale nel definire procedure e requisiti necessari per ottenere il permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell'art. 36, così non può dirsi per la procedura attivabile ai sensi del successivo art. 37.

In entrambe i casi, per ottenere la sanatoria dell'abuso è necessario che l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della sua realizzazione, sia al momento della presentazione della domanda (la doppia conformità).

Nel caso di accertamento di conformità ai sensi dell'art. 36:

il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, in misura pari a quella prevista dall'art. 16 del TUE. Nell’ipotesi di intervento realizzato in parziale difformità, l'oblazione è calcolata con riferimento alla parte di opera difforme dal permesso;
decorsi 60 giorni dall'istanza, la stessa si intende rifiutata (silenzio-rifiuto).

La stessa accortezza non è stata riservata nell'accertamento di conformità ai sensi dell'art. 37 in cui è stato previsto il pagamento di una sanzione "non superiore a 5.164 euro e non inferiore a 516 euro", stabilita dal responsabile del procedimento in relazione all’aumento di valore dell’immobile valutato dall’agenzia del territorio.

La SCIA in sanatoria

Proprio sulla SCIA in sanatoria ai sensi dell'art. 37 e sul silenzio della P.A. alla presentazione dell'istanza si sono formati 3 orientamenti della giurisprudenza:

secondo un primo filone giurisprudenziale il silenzio sulla SCIA in sanatoria avrebbe i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria (silenzio-rigetto);
un altro orientamento ritiene che il silenzio della PA debba qualificarsi come assenso;
un ultimo orientamento, ritiene che il procedimento possa considerarsi concluso solo a seguito di un provvedimento espresso dell'amministrazione procedente, configurandosi in assenza un inadempimento. della stessa.

Altro aspetto su cui si discute è il pagamento della sanzione che deve essere:

non superiore a 5.164 euro e non inferiore a 516 euro;
stabilito dal responsabile del procedimento in relazione all’aumento di valore dell’immobile valutato dall’Agenzia del Territorio.

A Roma, ad esempio, per la presentazione della SCIA in sanatoria sono richiesti:

i diritti di segreteria (€ 501, 24);
una somma variabile in relazione alla tipologia degli abusi (comunque in misura non inferiore a € 1.000,00) così come definiti dalla Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 44/2011.

Ad ogni modo, il regime amministrativo attivabile per l'accertamento di conformità ai sensi dell'art. 37 è quello della segnalazione certificata di inizio attività di cui all'art. 19 della Legge n. 241/1990 come confermato dalla Tabella A allegata al D.Lgs. n. 222/2016.

Serve un'interpretazione autentica

L'art. 19, commi 3 e 6, della Legge n. 241/1990 prevedono che l'amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti, possa adottare entro 30 giorni motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Ad ogni modo, ai sensi del successivo art. 21-nonies, in caso di SCIA illegittima, resta salvo il potere di annullarla d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione.

Tralasciando le considerazioni di natura personale, considerato che sul tema continuano ad insistere orientamenti differenti (sia dei giudici che delle pubbliche amministrazioni), piuttosto che attendere un intervento delle sezioni unite della Cassazione o dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, potrebbe essere utile un intervento del legislatore con un'interpretazione autentica che metterebbe fine a contenziosi passati, presenti e futuri.