Superbonus 110% e CILAS: il rischio di perdere l'incentivo fiscale

Ho letto un articolo del 13 maggio, pubblicato su www.lavoripubblici.it, dal titolo "Superbonus 110%: cosa accade in caso di inefficacia della CILAS?", un interessante interrogativo che si pone comprensibilmente a valle di ciò che appare configurarsi una “legittimazione” da parte del Giudice amministrativo di un uso invalso presso le PA di porre in essere una non tipizzata “dichiarazione di inefficacia”.

CILA e dichiarazione di efficacia

Al sottoscritto, tuttavia, prendendo atto delle (sia pur poche) sentenze (di TAR) in materia di CILA, che incardinano detta dichiarazione di inefficacia nell’ambito dei poteri di vigilanza sull’attività edilizia, sovvengono tanti altri interrogativi (a monte) di portata più generale, del tipo:

• ma per adire ai poteri repressivi della PA relativi all’attività edilizia posta in essere attraverso “atti privati” (quali sono la CILA e la SCIA) è necessaria la (preliminare) dichiarazione di inefficacia dei titoli abilitativi?
• la dichiarazione di inefficacia, posta la sua eventuale “doverosità”, può essere ”regolata” in analogia con la nullità del provvedimento amministrativo ex art. 21-septies della L. n. 241/1990 (mancanza degli elementi essenziali) e/o della sua annullabilità ex art. 21-octies (non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti)?

Si tratta di un argomento complesso e delicato allo stesso tempo, anche perché coinvolge categorie concettuali quali quella di efficacia/inefficacia dell’atto giuridico e quella di validità/invalidità dello stesso, ecc., le quali sono squisitamente giuridiche nell’ambito del diritto amministrativo, nel cui vortice, però, veniamo in qualche modo risucchiati anche noi tecnici.

La CILA-Superbonus

Il caso considerato nell'articolo succitato, a firma del direttore ing. Gianluca Oreto, riguarderebbe una dichiarazione di inefficacia della CILAS, siamo quindi in ambito "superbonus", esperita dalla PA perché ritenuta "carente di un paio di documenti di identità e Versamento Diritti segreteria" (ma sono elementi essenziali della CILA?).

Quando si tratta di questioni inerenti il Superbonus si genera immediatamente un "allarme" generale, nel senso che si determina una situazione di panico per la temutissima conseguenza di eventuale perdita del bonus fiscale.

Tuttavia, analoga situazione si registra anche nell'ambito dei regimi ordinari, se non altro per altre temute conseguenze relative al possibile rilievo penale, risarcitorio e via elencando, e cioè per lo spettro sempre incombente (e frequente) delle responsabilità.

Il profilo "formal-burocratico"

A mio parere, come credo di aver scritto nei miei due ultimi libri, si è perso il senso della ragione in quanto il profilo "formal-burocratico", nel senso negativo del termine, nonostante gli sforzi normativi per “limitarlo”, è arrivato ad un livello di involuzione tale da neutralizzare ogni "pensiero positivo" (per usare uno slogan dell'ing. Oreto), ogni capacità critica di valutazione a qualsiasi livello: legislativo (in primis), giurisprudenziale, amministrativo e professionale.

I titoli abilitativi

I titoli abilitativi edilizi, comunque denominati e comunque procedimentalizzati, per quanto mi consta, sono atti volti a legittimare lo svolgimento di un'attività edilizia conforme alla disciplina di subordinazione (profilo sostanziale), per cui sono volti a rimuovere il limite legale posto ex ante la realizzazione dell'attività stessa in ragione di una acclarata "conformità".

Nei moduli procedimentali la conformità è attestata dal professionista tecnico abilitato, nel provvedimento, invece, è verificata dalla P.A. procedente nell'ambito del titolo espresso, ovvero dal progettista abilitato asseverante nell'ambito del titolo tacito.

La conformità, però, fermo restando lo stato legittimo dell'immobile eventualmente oggetto di intervento edilizio, non è l'unica condizione legittimante l'esercizio dell'attività edilizia, essendo normativamente previsto un profilo "soggettivo": comunicazioni, segnalazioni, domande e rilascio di titolo richiedono un "interessato", ovvero un "proprietario od altro avente titolo".

Ma questo aspetto "soggettivo" non riguarda il fondamentale interesse pubblico tutelato dalla disciplina urbanistico-edilizia, e cioè gli "ordinati" usi, assetti e trasformazioni fisico-funzionali del territorio.

Questo non esclude che nell'ambito della disciplina urbanistico-edilizia vi siano disposizioni volte a perseguire altre tutele pubblicistiche (in modo concorrente e/o parallelo), anche riferite a beni giuridici o di interesse giuridico di altre "materie" normative (es. ordinamento civile, protezione civile, sicurezza, ecc..), ma questo potrebbe incidere differentemente sul primario e fondamentale bene giuridico tutelato, e cioè il territorio.

Infatti, la seconda parte del testo unico edilizia considera alcuni "profili" di conformità strettamente edilizia con un proprio regime giuridico e amministrativo (cfr. le opere in conglomerato, le zone sismiche, l'efficienza energetica), la cui inosservanza, di norma, non incide sul titolo abilitativo edilizio, quale espressione fondamentale di conformità "urbanistico-edilizia" (alle previsioni della disciplina urbanistica, dei regolamenti edilizi e della normativa vigente).

Per cui, fatti salvi i casi normativamente previsti, la mancata osservanza delle disposizioni tecniche non mi pare rendano inefficace il titolo abilitativo edilizio, nel senso che non lo privano degli effetti giuridici predestinati dalla legge (rimozione del limite legale, conformità sostanziale).

L'inefficacia della CILAS

Di conseguenza, mi chiedo come possa legittimare una inefficacia di un titolo abilitativo (nel caso dell'articolo è la CILAS) la mancanza di un paio di documenti di identità e il versamento dei diritti di segreteria, per i quali sono esperibili altri "rimedi" amministrativi.

In casi particolari come questi, mi chiedo se siamo in presenza di un uso improprio del potere di vigilanza ex art. 27 TUE, finalizzato, si guardi bene ad assicurare “la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitavi”.

Mi chiedo anche se la PA, nell’ambito dei principi sul procedimento amministrativo (cfr. art. 1 della L. n. 241/1990, nel quale si declinano i fini determinati dalla legge per l’attività amministrativa, ed in particolare i criteri di economicità, di efficacia ecc..), in casi come questi possa sempre richiedere:

1. il versamento dei diritti di segreteria (il cui mancato pagamento non mi risulta essere una condizione di efficacia dei titoli abilitativi edilizi), essendo questione amministrativa regolata da specifiche normative (in analogia con il contributo di costruzione);
2. i documenti di identità mancanti, per costituire atto di “convalida” (e cioè un c.d. atto amministrativo di secondo grado) nell'ambito del principio di conservazione degli atti amministrativi.

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