Superbonus e cessione del credito: cosa non ha funzionato?

di Gianluca Oreto - 06/09/2023

Con la pubblicazione del Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Decreto Rilancio) e della sua legge di conversione n. 77/2020, il comparto delle costruzioni ha subito un profonda trasformazione nei processi che regolano le attività di riqualificazione e ristrutturazione.

Decreto Rilancio: tutto è cambiato

La nascita del superbonus e l'evoluzione del meccanismo delle opzioni alternative (sconto in fattura e cessione del credito) hanno stravolto l'approccio dei contribuenti, dei professionisti e delle imprese, con una logica sempre più attenta al rispetto delle procedure.

Già prima del Decreto Rilancio, l'attività edilizia è sempre stata sostenuta dai bonus. Complice una normativa sempre più attenta al consumo del suolo e al recupero dell'esistente, l'utilizzo delle detrazioni fiscali ha da sempre fornito un impulso particolare per tutte le attività di ristrutturazione. Ecobonus, sismabonus, bonus casa e bonus facciate sono state il motore che ha sostenuto il comparto delle costruzioni, in crisi da oltre un decennio.

Benché alcuni meccanismi di controllo e limiti di spesa siano sempre esistiti, non c'è dubbio che prima della nascita del superbonus molte detrazioni erano vittima indiscriminata del mercato. Non esistendo alcuna congruità delle spese sostenute né visti di conformità, non era difficile trovarsi a pagare un lavoro o un prodotto ad una cifra notevolmente superiore. L'utilizzo dei bonus (che da anni prevedono percentuali minime del 50%) era, comunque, un incentivo per chi si trovava ad acquistare anche un semplice condizionatore.

Con il Decreto Rilancio tutto è cambiato.

Superbonus e cessione del credito: regole, controlli e sanzioni

L'utilizzo di una percentuale molto elevata (il 110%) ha portato il legislatore a definire alcuni meccanismi di controllo tra cui, appunto, l'asseverazione di congruità delle spese sostenute e il visto di conformità, oltre che a prevedere alcuni adempimenti (tra cui il Durc e la SOA) e controlli (potenziati in corso d'opera) da parte di enti come Enea, Agenzia delle Entrate e Guardia di Finanza.

Controlli che progressivamente sono stati estesi a tutti i bonus minori che utilizzano il meccanismo delle opzioni alternative.

Non tutto è filato per il verso giusto e, benché siano evidenti gli effetti positivi degli artt. 119 e 121 del Decreto Rilancio, è chiaro che qualcosa non ha funzionato. Tra errori e benefici c'è chi definisce queste misure un disastro e chi, invece, chiede a gran voce che l'esperienza maturata in 3 anni e mezzo possa non andare persa. In questo approfondimento proveremo a definire i principali errori dei 3 legislatori intervenuti nella formulazione e modifica della normativa.

Lo strumento normativo utilizzato

Dalla pubblicazione del Decreto Rilancio alla sua conversione in legge sono trascorsi 139 giorni in cui il comparto delle costruzioni è rimasto ingessato nell'attesa di una stabilità normativa che non è, però, mai arrivata.

Il Decreto Legge è, infatti, uno strumento normativo che dovrebbe essere riservato ai casi di estrema urgenza. L'esperienza insegna che quando si devono definire regole che riguardano l'edilizia e i bonus fiscali, dovrebbe esserci una condivisione di intenti da parte di tutto il Parlamento e il coinvolgimento dei principali attori coinvolti.

Dopo la conversione in legge del D.L. n. 34/2020 sono intervenuti 27 correttivi arrivati da altri Decreti Legge, leggi di conversione e leggi di Bilancio. Troppo considerati i numeri sviluppati da queste detrazioni (oltre 80 miliardi di euro).

Nel caso di un ipotetico progetto normativo che riguardi i bonus edilizi, l'ideale sarebbe la preparazione di un testo unico condiviso, completo, affidabile, stabile nel tempo e con obiettivi precisi.

Orizzonte temporale breve

Nella sua prima formulazione il Decreto Rilancio prevedeva un orizzonte temporale per l'utilizzo del superbonus dall'1 luglio 2020 fino al 31 dicembre 2021. Appena 1 anno e mezzo per consentire il completamento del quadro normativo (arrivato solo a ottobre 2020), chiarire i tanti dubbi di una normativa giovane e avviare gli interventi.

Solo tra agosto e dicembre 2020, l'Agenzia delle Entrate ha pubblicato:

31 risposte ad interpello;
2 circolari;
1 guida;
2 provvedimenti del direttore;
3 risoluzioni.

Un'attività chiarificatrice che è enormemente cresciuta nel 2021 con:

151 risposte ad interpello;
1 circolare;
3 guide;
7 provvedimenti del direttore;
2 risoluzioni;

e che non si è fermata neanche nel 2022 con:

54 risposte ad interpello;
4 circolari;
1 guida;
3 provvedimenti del direttore;
4 risoluzioni.

Senza considerare i tanti interventi arrivati da Enea, dalla Commissione per il monitoraggio del Sismabonus (CSLLPP), dai Ministeri coinvolti oltre che da altri soggetti qualificati.

Il secondo grande errore del legislatore è stato quello di aver sottovalutato tecnicamente l'utilizzo del superbonus e aver proceduto a risolverne i problemi operativi in corso d'opera, con successive proroghe che, come dimostrato dai report Enea, hanno concentrato l'utilizzo di questa detrazione proprio a ridosso delle scadenze.

Diversamente da come ipotizzato dal legislatore che ha scritto l'art. 119 del Decreto Rilancio, per pianificare adeguatamente la spesa per interventi importanti come quelli previsti nel superbonus (riqualificazione energetica e riduzione del rischio sismico) occorre:

un orizzonte temporale di almeno 10 anni in cui gli operatori possano adeguatamente organizzari;
obiettivi e limiti di spesa annuali dichiarati.

Diversamente è un assalto alla diligenza (esattamente come accaduto in questi ultimi anni).

La campagna di comunicazione

Il superbonus è stato sponsorizzato con l'orribile spot del "tutto gratis" che da una parte ha indotto a credere che un "sano" intervento non avrebbe richiesto denaro e dall'altro è stato la causa principale della nascita di soggetti mai visti nel comparto delle costruzioni oltre che di affaristi senza professionalità ma concentrati unicamente sull'aspetto economico della misura.

Edilizia e fisco: due facce della stessa medaglia

La normativa di riferimento nel settore dell'edilizia è il d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). L'art. 49 del T.U. Edilizia prevede l'impossibilità di utilizzare qualsiasi forma di detrazione fiscale su immobili non in possesso dello "stato legittimo".

Benché sulle piccole e grandi difformità edilizie ci sarebbe molto da aggiungere, un grandissimo errore del legislatore è stato quello di voler utilizzare il superbonus "a tutti i costi". La pessima formulazione del comma 13-ter, art. 119 del Decreto Rilancio oltre che la definizione della CILAS (comunicazione su cui ancora ci si chiede l'utilità) hanno indotto molti contribuenti e professionisti a credere che qualsiasi intervento di superbonus potesse essere avviato senza la conformità urbanistica e edilizia. Un errore che nel corso dei prossimi anni porterà a contenziosi, ricorsi e sentenze (che in alcuni casi sono già arrivate).

Il meccanismo di cessione del credito

Non c'è dubbio che l'art. 121 del Decreto Rilancio sia stato il vero motore che ha dato il via al superbonus e a tutti gli altri bonus. Un gravissimo errore è stato quello di estendere il meccanismo di cessione del credito (evidentemente pensato per un bonus "controllato" come il superbonus) ad altri bonus edilizi importanti come il superbonus ma privi di limite e congruità delle spese.

Le più grandi truffe sui bonus edilizi sono state registrate proprio sul bonus facciate che, almeno fino al 12 novembre 2021 (data di entrata in vigore del D.L. n. 157/2021, c.d. Decreto antifrode), poteva essere utilizzato senza alcun controllo e con la cessione del credito infinita.

Un errore di "gioventù" che è costato caro perché è stato il principale artefice della campagna di comunicazione contro il superbonus (che in realtà non aveva colpe o, almeno, ne aveva poche).

Aliquota generosa

Altro punto su cui c'è una certa convergenza di opinioni è l'aliquota generosa. Il 110% è stato previsto in un particolare momento di crisi economica ma nella definizione di un testo unico dei bonus edilizi l'ideale sarebbe quello di prevedere un'aliquota base, crescente in funzione degli obiettivi raggiunti (miglioramento energetico, riduzione del rischio sismico, abbattimento delle barriere architettoniche,...) ma che mantenga sempre una percentuale a carico del committente che si ritroverebbe più coinvolto nella definizione del progetto.

Conclusioni

Come scritto in premessa e ripetuto allo sfinimento, il superbonus non può essere considerato un disastro ma al contempo non se ne possono trascurare gli errori. È da questi che un legislatore coscienzioso dovrebbe ripartire per la definizione di uno strumento normativo che possa continuare ad incentivare uno dei comparti strategici e trainanti per qualsiasi economia: l'edilizia.