Superbonus e CILA: nessuna deroga alle procedure ordinarie

di Gianluca Oreto - 14/12/2022

Superbonus e comunicazione di inizio lavori (CILAS): questo è uno di quegli argomenti divisivi che schiera due fazioni contrapposte tra chi è certo che per avviare un intervento di superbonus sia sufficiente la presentazione della CILAS e chi, invece, la affianca alle ordinarie procedure previste dal d.P.R. n. 380/2001. Come sempre la risposta la fornisce l’attenta lettura delle norme (in alcuni casi scritte molto male).

Superbonus e CILA: semplificazione o complicazione

In questo caso la norma da prendere in considerazione è il Decreto Legge n. 34/2020 (Decreto Rilancio) che all’art. 119, comma 13-ter prevede una procedura “amministrativa” particolare per gli interventi che accedono alle agevolazioni fiscali di cui allo stesso articolo 119.

Piccola premessa di natura “storica”. Il comma 13-ter è stato introdotto nella sua prima versione dall’articolo 51, comma 3-quinquies del Decreto-Legge n. 104/2020 (Decreto Agosto), il primo correttivo del Decreto Rilancio. Un tentativo di semplificazione, parecchio scritto male, in cui era stato previsto:

13-ter. Al fine di semplificare la presentazione dei titoli abilitativi relativi agli interventi sulle parti comuni che beneficiano degli incentivi disciplinati dal presente articolo, le asseverazioni dei tecnici abilitati in merito allo stato legittimo degli immobili plurifamiliari, di cui all'articolo 9-bis del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e i relativi accertamenti dello sportello unico per l'edilizia sono riferiti esclusivamente alle parti comuni degli edifici interessati dai medesimi interventi.

Resosi conto della pessima formulazione normativa, con il Decreto-Legge 31 maggio 2021, n. 77 (Decreto Semplificazioni-bis) convertito con modificazioni dalla Legge 29 luglio 2021, n. 108, il legislatore decide di intervenire sostituendo completamente il comma 13-ter e inserendo i nuovi commi 13-quater e 13-quienquies, che da quel momento non sono più cambiati:

13-ter. Gli interventi di cui al presente articolo, anche qualora riguardino le parti strutturali degli edifici o i prospetti, con esclusione di quelli comportanti la demolizione e la ricostruzione degli edifici, costituiscono manutenzione straordinaria e sono realizzabili mediante comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA). Nella CILA sono attestati gli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell'immobile oggetto d'intervento o del provvedimento che ne ha consentito la legittimazione ovvero è attestato che la costruzione è stata completata in data antecedente al 1° settembre 1967. La presentazione della CILA non richiede l'attestazione dello stato legittimo di cui all' articolo 9-bis, comma 1-bis, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. Per gli interventi di cui al presente comma, la decadenza del beneficio fiscale previsto dall'articolo 49 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 opera esclusivamente nei seguenti casi:
a) mancata presentazione della CILA;
b) interventi realizzati in difformità dalla CILA;
c) assenza dell'attestazione dei dati di cui al secondo periodo;
d) non corrispondenza al vero delle attestazioni ai sensi del comma 14.

13-quater. Fermo restando quanto previsto al comma 13-ter, resta impregiudicata ogni valutazione circa la legittimità dell'immobile oggetto di intervento.

13-quinquies. In caso di opere già classificate come attività di edilizia libera ai sensi dell'articolo 6 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 2 marzo 2018, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 81 del 7 aprile 2018, o della normativa regionale, nella CILA è richiesta la sola descrizione dell'intervento. In caso di varianti in corso d'opera, queste sono comunicate alla fine dei lavori e costituiscono integrazione della CILA presentata. Non è richiesta, alla conclusione dei lavori, la segnalazione certificata di inizio attività di cui all'articolo 24 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.

L’obiettivo (non dichiarato) del legislatore con il nuovo comma 13-ter è (probabilmente) duplice:

da una parte semplificare la presentazione del titolo necessario all’avvio del cantiere (e infatti viene eliminata la verifica di conformità urbanistica ed edilizia);
dall’altra consentire l’accesso al superbonus anche in caso di abusi edilizi che ai sensi dell’art. 49 del d.P.R. n. 380/2001 precludono l’accesso a qualsiasi incentivo.

Abusi edilizi e Superbonus

Il secondo obiettivo è stato raggiunto con una deroga espressa a quanto previsto all’art. 49 del d.P.R. n. 380/2001 che al comma 1 prevede:

Fatte salve le sanzioni di cui al presente titolo, gli interventi abusivi realizzati in assenza di titolo o in contrasto con lo stesso, ovvero sulla base di un titolo successivamente annullato, non beneficiano delle agevolazioni fiscali previste dalle norme vigenti, né di contributi o altre provvidenze dello Stato o di enti pubblici. Il contrasto deve riguardare violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che eccedano per singola unità immobiliare il due per cento delle misure prescritte, ovvero il mancato rispetto delle destinazioni e degli allineamenti indicati nel programma di fabbricazione, nel piano regolatore generale e nei piani particolareggiati di esecuzione.

Scrivendo “Per gli interventi di cui al presente comma, la decadenza del beneficio fiscale previsto dall'articolo 49 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 opera esclusivamente nei seguenti casi...”, il legislatore ha espressamente svilcolato la decadenza del superbonus da eventuali abusi edilizi presenti sull’immobile.

Superbonus e procedure edilizie

Diverso è il discorso da fare sulle procedure edilizie. Benché risulti evidente la volontà del legislatore di semplificare, è altrettanto chiaro che non aver previsto una deroga espressa alle ordinarie procedure edilizie stabilite nel Testo Unico Edilizia vuol dire che le stesse restano in vigore con i relativi regimi:

edilizia libera;
comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA);
segnalazione certificata di inizio lavori (SCIA);
permesso di costruire (PdC).

Le conseguenze di questa mancata deroga sono diverse. Proviamo ad analizzarle.

La prima riguarda l’affiancamento alla CILAS del relativo regime edilizio previsto dal d.P.R. n. 380/2001. Per cui se l’intervento fosse stato:

di edilizia libera, allora la CILAS si sarebbe dovuta presentare ugualmente per avere accesso all’incentivo;
sottoposto a CILA ordinaria, allora sarebbe stato necessario affiancare la CILAS alla CILA ordinaria;
sottoposto a SCIA, stesso discorso del punto precedente con la presentazione contestuale della SCIA e della CILAS;
sottoposto a PdC, medesime considerazioni con la presentazione contestuale del PdC e della CILA.

Il tutto fatta esclusione degli interventi di demolizione e ricostruzione dell’edificio per i quali la CILAS non si può utilizzare.

Superbonus, CILAS e stato legittimo

La seconda conseguenza riguarda lo stato legittimo anche se su questa occorre fare delle considerazioni più estese.

Se è vero (e lo è) che il comma 13-ter non prevede deroghe alle procedure edilizie ordinarie e se è vero (e non vedo perché non dovrebbe esserlo) che la CILAS vada solo affiancata alla comunicazione / segnalazione / titolo edilizio, vuol dire che aver svincolato la CILAS dall'attestazione dello stato legittimo (art. 9-bis, comma 1-bis del TUE) è stata solo una falsa semplificazione che nella realtà ha solo incentivato l’utilizzo del superbonus senza una preventiva verifica della conformità urbanistica ed edilizia, in realtà sempre necessaria.

Tralasciando il fatto che nel modello di CILA ordinaria nazionale non si menziona la verifica dello stato legittimo, richiesta invece nel recepimento regionale, occorre sempre ricordare che la Corte di Cassazione ha più volte ricordato (sentenza 9 luglio 2019, n. 29984) che qualsiasi intervento effettuato su una costruzione che presenta abusi non sanati, costituisce una ripresa dell'attività criminosa originaria, integrante un nuovo reato edilizio.

Sull’argomento ricordo il seguente articolo del Codice Penale:

art. 81 - Concorso formale. Reato continuato
1. È punito con la pena che dovrebbe infliggersi per la violazione più grave aumentata sino al triplo chi con una sola azione od omissione viola diverse disposizioni di legge ovvero commette più violazioni della medesima disposizione di legge.
2. Alla stessa pena soggiace chi con più azioni od omissioni, esecutive di un medesimo disegno criminoso, commette anche in tempi diversi più violazioni della stessa o di diverse disposizioni di legge.
3. Nei casi preveduti da quest'articolo, la pena non può essere superiore a quella che sarebbe applicabile a norma degli articoli precedenti.
4. Fermi restando i limiti indicati al terzo comma, se i reati in concorso formale o in continuazione con quello più grave sono commessi da soggetti ai quali sia stata applicata la recidiva prevista dall'articolo 99, quarto comma, l'aumento della quantità di pena non può essere comunque inferiore ad un terzo della pena stabilita per il reato più grave.

Conclusioni

Volendo concludere, l’analisi tecnico normativa delle disposizioni in oggetto dovrebbe condurre verso alcune pacifiche ammissioni:

la CILAS non è una procedura ordinaria prevista dal d.P.R. n. 380/2001;
per gli interventi di superbonus non sono previste deroghe alle ordinarie procedure edilizie;
la CILAS si affianca sempre (tranne che per gli interventi di demolizione e ricostruzione dell’edificio) alla comunicazione / segnalazione / titolo edilizio ordinario;
lo stato legittimo serve sempre anche se la sua assenza non preclude l’accesso al superbonus (ma genera conseguenze da prendere in considerazione);
la CILAS non semplifica nulla, anzi ha appesantito ed in alcuni casi duplicato il lavoro dei progettisti.

Per ultimo, in una possibile rivisitazione dei bonus edilizi con la redazione di una legge quadro, l’auspicio (almeno il mio) è che la CILAS possa completamente sparire dalla circolazione.