Tutela paesaggio: incostituzionalità nel Piano Casa Calabria

Modifiche e integrazioni al Piano Casa previsto dalla L.R. Calabria n. 10/2020: la Corte Costituzionale ne ha sancito l’illegittimità con la sentenza n. 219/2021 pubblicata in Gazzetta Ufficiale, del 24/11/2021, 1° Serie Speciale – n. 47.

In particolare, la Corte ha stabilito l’incostituzionalità degli artt. 2, 3, commi 1 e 3, e 4, commi 1 e 2, lettera b) della legge della Regione Calabria 2 luglio 2020, n. 10, recante «Modifiche e integrazioni al Piano Casa (legge regionale 11 agosto 2010, n. 21)», a seguito del ricorso presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri per violazione degli artt. 9 e 117 Cost. secondo comma, lettera s) e del principio di leale collaborazione.

Violazione tutela paesaggio: la sentenza della Corte Costituzionale

Nel presentare il ricorso, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha premesso che la Regione Calabria aveva avviato dal 2012 un itinerario di collaborazione con il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo (MIBACT), in vista della elaborazione congiunta del piano paesaggistico regionale, in attuazione degli artt. 135 e 143 del d.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio)

Tale percorso si è realizzato prima con l’adozione da parte della Regione nel 2016 del Quadro territoriale regionale a valenza paesaggistica (QTRP) e poi si sarebbe interrotto con l’approvazione delle citate disposizioni della legge reg. Calabria n. 10/2020. Queste ultime apportano modifiche alla disciplina dell’esecuzione degli interventi edilizi straordinari, in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici e territoriali comunali, provinciali e regionali, già previsti dalla legge della Regione Calabria n. 21/2010, che aveva introdotto il cosiddetto Piano casa

In particolare, tali modifiche consentono:

• ampliamenti volumetrici, variazioni di destinazione d’uso e variazioni del numero di unità immobiliari entro limiti percentuali di superficie lorda più ampi di quelli già indicati dall’art. 4, comma 1, della legge reg. Calabria n. 21 del 2010 (art. 2);
• interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti, «anche con riposizionamento dell’edificio all’interno delle aree di pertinenza catastale dell’unità immobiliare interessata», con ampliamenti di volumetria più elevati di quelli previsti dall’art. 5 della medesima legge reg. Calabria n. 21 del 2010 (art. 3, comma 1);
• deroghe all’altezza massima della nuova edificazione, modellate sulla volumetria realizzabile (art. 3, comma 3);
• infine, modificando quanto stabilito dall’art. 6, commi 1 e 12, della citata legge reg. n. 21/2010, prorogano di un anno (fino al 31 dicembre 2021) la possibilità di presentare istanze per l’esecuzione di tali interventi, con riferimento anche a immobili esistenti alla data del 31 dicembre 2019 (art. 4, commi 1 e 2, lettera b) .

L’assunto del ricorrente si sostanzia nella considerazione che la Regione abbia violato la competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente e il principio di leale collaborazione, oltre che disatteso l’impegno assunto nei confronti dello Stato di proseguire il percorso di collaborazione, determinando una riduzione dello standard di tutela del paesaggio che la Costituzione assegna allo Stato. Il tutto consentendo interventi edilizi straordinari, in deroga agli strumenti urbanistici, ulteriori rispetto a quelli già previsti dalla citata legge reg. Calabria n. 21/2010 e nel prorogarne nel tempo la realizzabilità, in riferimento anche a immobili edificati più recentemente (art. 4, commi 1 e 2, lettera b) , senza procedere, preliminarmente, alla necessaria concertazione e condivisione con gli organi statali competenti. Per altro, nonostante il ricorso, la Regione ha ulteriormente prorogato dal 31 dicembre 2021 al 31 dicembre 2022, la possibilità di presentare istanza per la realizzazione degli interventi straordinari disciplinati dalla citata legge regionale n. 21/2010.

Corte Costituzionale: il paesaggio ha valore primario e assoluto

Nel giudicare la questione, la Corte ha sottolineato la portata unitaria e complessa della nozione di territorio, su cui «gravano più interessi pubblici: quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo Stato, e quelli concernenti il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del territorio), che sono affidati alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni».

In quanto incide sul paesaggio, valore costituzionale «primario» e «assoluto» che corrisponde all’aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, la tutela ambientale e paesaggistica, affidata allo Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali

Tale tutela ben può, anzi deve, trovare forme di coordinamento con quella affidata alle Regioni, proprio in considerazione dell’unitarietà del territorio. È in questa prospettiva che il Codice dei beni culturali e del paesaggio, all’art. 143, comma 2, ha previsto la possibilità, per le Regioni, di stipulare intese con l’allora Ministero per i beni culturali e ambientali e con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare «per la definizione delle modalità di elaborazione congiunta dei piani paesaggistici», al di là dei casi in cui ciò è prescritto dall’art. 135, comma 1, del medesimo Codice, precisando che il contenuto del piano elaborato congiuntamente forma oggetto di apposito accordo preliminare e che lo stesso è poi “approvato con provvedimento regionale”.

Piano paesaggistico è strumento di tutela e di pianificazione sostenibile

Il piano paesaggistico regionale, le cui prescrizioni sono «cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province» e «immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici» (art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004), è uno «strumento di ricognizione del territorio oggetto di pianificazione non solo ai fini della salvaguardia e valorizzazione dei beni paesaggistici, ma anche nell’ottica dello sviluppo sostenibile e dell’uso consapevole del suolo, in modo da poter consentire l’individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio».

Per tale motivo è necessario salvaguardare «la complessiva efficacia del piano paesaggistico, ponendola al riparo dalla pluralità e dalla parcellizzazione degli interventi delle amministrazioni locali. Per la stessa ragione, la legge regionale deve disciplinare - secondo l’art. 145, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004 - «le procedure di adeguamento degli altri strumenti di pianificazione e le connesse misure di governo del territorio in linea con le determinazioni del nuovo piano paesaggistico o, nell’attesa dell’adozione, secondo le modalità concertate e preliminari alla sua stessa adozione» anche quando la Regione si sia volontariamente vincolata mediante apposito accordo.

In questo caso, la Regione Calabria aveva sottoscritto un Protocollo d’intesa con il MIBACT, avviando un rapporto di collaborazione da cui è scaturita l’adozione del Quadro territoriale regionale con valenza paesaggistica (QTRP), approvato dal Consiglio regionale. In questo documento, era stato definito il quadro condiviso «di riferimento e di indirizzo per lo sviluppo sostenibile dell’intero territorio regionale» di tutti gli interventi di trasformazione del territorio da realizzare, anche nelle more dell’approvazione del piano paesaggistico regionale, si specificavano i compiti del Comitato tecnico di copianificazione, istituito in attuazione del citato Protocollo, si imponeva una valutazione congiunta di coerenza degli strumenti di pianificazione locale con il quadro stesso da parte della Regione e dei competenti organi del MIBACT.

Quindi, è evidente che le disposizioni regionali impugnate, che consentono interventi edilizi straordinari in deroga agli strumenti urbanistici, ulteriori rispetto a quelli già previsti dalla citata legge reg. Calabria n. 21/2010 e ne prorogano la realizzabilità, senza seguire le modalità procedurali collaborative concordate e senza attendere l’approvazione congiunta del piano paesaggistico regionale, vìolano l’impegno assunto dalla Regione in ordine alla condivisione del «governo delle trasformazioni del proprio territorio e congiuntamente del paesaggio» (art. 1, comma 1, del QTRP) e, quindi, il principio di leale collaborazione cui si informano le norme del Codice dei beni culturali e del paesaggio e determina una lesione della sfera di competenza statale in materia di «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali».

Pianficazione urbanistica serve a bilanciare diversi interessi pubblici

Ciò comporta un’ulteriore conseguenza riguardo al potere di pianificazione urbanistica: esso non è funzionale solo all’interesse all’ordinato sviluppo edilizio del territorio, ma è rivolto anche alla realizzazione contemperata di una pluralità di differenti interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti. Nel consentire i richiamati interventi edilizi in deroga alla pianificazione urbanistica per un tempo indefinito, le previsioni finiscono per danneggiare il territorio in tutte le sue connesse componenti e, per prima cosa nel suo aspetto paesaggistico e ambientale, in violazione dell’art. 9 Cost. Non solo: la violazione è resa più evidente dalla circostanza che, in questo lungo lasso di tempo, non si è ancora proceduto all’approvazione del piano paesaggistico regionale.

Di conseguenza, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 2, 3, commi 1 e 3, e 4, commi 1 e 2, lettera b) ,della legge della Regione Calabria 2 luglio 2020, n. 10, recante «Modifiche e integrazioni al Piano Casa (legge regionale 11 agosto 2010, n. 21)» in violazione degli artt. 9 e 117 Cost.

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