Vincoli conformativi e vincoli espropriativi: come riottenere il permesso di costruire

Identificare la presenza di un vincolo conformativo o di un vincolo espropriativo su un'area risulta di fondamentale importanza, ai fini dell’ottenimento di un eventuale permesso di costruire. Si tratta di quanto ha fatto il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3769/2022, in riferimento all’appello presentato da un’impresa a cui un’Amminstrazione comunale aveva negato il permesso di costruire per la realizzazione di un intervento di edilizia residenziale con demolizione e ricostruzione di un immobile.

Vincoli conformativi e vincoli espropriativi: la sentenza del Consiglio di Stato

Gli interventi sarebbero stati realizzati in un’area classificata dal vigente P.R.G. comunale come “Zona R – Ridimensionamento viario ed edilizio”; nell’ambito del Piano Particolareggiato approvato dal Comune l’area di proprietà della ditta è stata destinata a “Verde pubblico”, per cui ai sensi dell’art. 16, comma 9, della legge n. 1150/1942 e dell’art. 12, comma 1, del d.P.R. n. 327/2001 è stata dichiarata la pubblica utilità delle relative opere. Alla dichiarazione di pubblica utilità non è mai seguita l’emanazione del decreto di esproprio.

Secondo la ditta appellante, la previsione di “Verde pubblico” era ormai decaduta, essendo ampiamente decorso il termine decennale di efficacia del Piano Particolareggiato. Il Comune invece ha negato il permesso di costruire, perché la destinazione a verde pubblico impressa all’area d’intervento in sede di pianificazione attuativa “rappresenta un vincolo di natura “conformativa” del piano e come tale non è soggetto a decadenza, così come stabilito dall’art. 17 della L. 1150/42”; l’intervento nello specifico  non sarebbe stato assentibile in quanto in contrasto con l’art. 2, comma 2 lett. f) della l.r. Lazio n. 21 del 2009, che preclude la realizzazione degli interventi di Piano casa per le “aree con destinazioni urbanistiche relative ad aspetti strategici ovvero al sistema della mobilità, delle infrastrutture e dei servizi pubblici generali nonché degli standard urbanistici di cui al decreto del Ministro per i LL. PP. 2 aprile 1968 n. 1444”.

Vincolo conformativo e pianificazione attuativa

Sostiene la ricorrente che la destinazione di un’area a “Verde pubblico” può assumere carattere “conformativo” e quindi risulterebbe a tempo indeterminato soltanto laddove la stessa sia stata prevista in sede di pianificazione generale e non in sede di pianificazione attuativa. I Piani particolareggiati perdono efficacia decorsi dieci anni: dopo tale termine, non solo non si potrebbe più procedere all’esproprio, ma persino le edificazioni previste dal piano particolareggiato non potrebbero trovare attuazione. Una volta decaduto il Piano particolareggiato, si riespanderebbe la pianificazione generale e quella attuativa senza che ci siano vincoli di edificazione. Ciò implica che con la decadenza del PPE è decaduta la previsione espropriativa apposta sull’area, rendendo “inoperativa” la preclusione prevista dall’art. 2, comma 2, lett. f) della l.r. Lazio n. 21 del 2009 all’esecuzione dell’intervento richiesto ai sensi dell’art. 3-ter, comma 1 della medesima L.R. e, conseguentemente, illegittimo il diniego impugnato.

I livelli della Pianificazione Urbanistica

Nel valutare il caso, i giudici di Palazzo Spada hanno ricordato che la pianificazione urbanistica si articola su due livelli:

• un livello generale che si esplica attraverso strumenti di pianificazione comunale generale (PRG o altra nomenclatura)
• un livello attuativo, attraverso i piani attuativi (di iniziativa pubblica o privata).

Attraverso lo strumento urbanistico generale, la Pubblica Amministrazione dota l’intero territorio comunale di una specifica disciplina urbanistica e conforma la proprietà privata ad un certo utilizzo; mediante la pianificazione attuativa, invece, l’Amministrazione si dota della pianificazione di dettaglio nel rispetto delle prescrizioni del Piano generale e, alla luce della pianificazione di dettaglio, saranno rilasciati i permessi di costruire oppure sarà dato luogo ai procedimenti espropriativi, dietro indennizzo, per quanto riguarda le opere pubbliche. Questo si desume dall’art. 16, comma 9 della l. n. 1150/1942, ai sensi della quale “l'approvazione dei piani particolareggiati equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle opere in essi previste”.

Sulla stessa linea è anche l’art. 12, comma 1, lett. a), del d.P.R. n. 327 del 2001, il quale prevede che “la dichiarazione di pubblica utilità si intende disposta quando l'autorità espropriante approva a tale fine il progetto definitivo dell'opera pubblica o di pubblica utilità, ovvero quando sono approvati il piano particolareggiato, il piano di lottizzazione, il piano di recupero, il piano di ricostruzione, il piano delle aree da destinare a insediamenti produttivi, ovvero quando è approvato il piano di zona”.

Dichiarazione di pubblica utilità ed effetto espropriativo

Pertanto, come spiega il Collegio, risulta chiaro che negli attuali livelli di pianificazione urbanistica, sono i Piani attuativi quelli che, in attuazione del livello più generale di pianificazione, danno luogo alla dichiarazione di pubblica utilità delle opere, atto che prelude al realizzarsi dell’effetto espropriativo.

Anche la Corte costituzionale ha specificato che la dichiarazione di pubblica utilità è l’atto con il quale vengono individuati in concreto i motivi di interesse generale cui l’art. 42, terzo comma, Cost. Essa subordina l’espropriazione della proprietà privata nei casi previsti dalla legge ed è tramite essa che la Pubblica Amministrazione avvia effettivamente la procedura espropriativa, accertando l’interesse pubblico dell’opera attraverso l’individuazione specifica di essa e la sua collocazione nel territorio.

Pertanto, la dichiarazione di pubblica utilità non può avere valore conformativo, bensì costituisce uno degli atti della sequenza espropriativa.

Vincoli apposti dai Piani attuativi non sono conformativi

I vincoli di destinazione apposti e previsti dai Piani attuativi ad iniziativa pubblica, come nel caso in esame, hanno natura espropriativa anche perché, a differenza di quanto avviene nei piani attuativi ad iniziativa privata, non vengono previste forme di indennizzo o di compensazione (ad esempio attraverso la cessione di diritti edificatori). In definitiva, non può ritenersi, per la incidenza specifica sul diritto di proprietà dell’appellante, che venga in rilievo un vincolo conformativo.

Il provvedimento adottato dall’Amministrazione comunale risulta quindi illegittimo: il diniego di permesso di costruire è stato motivato precisando che il PPE – pacificamente da inquadrarsi nella tipologia dei Piani attuativi – stabilisce la destinazione a “Verde pubblico” ovvero a standard per abitante, e questo rappresenterebbe un vincolo di natura “conformativa” del Piano e non sarebbe soggetto a decadenza ai sensi della l. n. 1150 del 1942, per cui la disciplina di pianificazione generale e quella di linea fondamentale attuativa permarrebbe fino a quando non subentra una nuova disciplina.

Invece né nel PPE né nelle NTA vi è alcuna previsione riguardante la possibilità per il privato, proprietario delle aree destinate a verde pubblico, di ottenere un indennizzo per il sacrificio imposto alla sua proprietà, oppure di dare attuazione alle previsioni edificatorie: pertanto, il sacrificio della proprietà privata risulta avere tutte le caratteristiche di un vincolo espropriativo, come tale soggetto a scadenza temporale.

Conseguentemente la sussunzione del vincolo conformativo effettuata con il provvedimento impugnato è erronea, e l’appello è stato accolto.

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