Appalti e accordi quadro, ANAC aggiorna le FAQ

L'Autorità Nazionale Anticorruzione ha aggiornato la sezione del sito dedicata alle FAQ sull’Accordo Quadro, fornendo una panoramica completa sullo strumento, con l’obiettivo di promuoverne un utilizzo corretto da parte delle stazioni appaltanti.

Accordo quadro, aggiornate le FAQ ANAC 

In particolare, le nuove domande e risposte tengono conto della novità introdotta nell’attuale codice dei Contratti Pubblici in relazione all’applicabilità dell’accordo quadro a tutti i tipi di appalti. La normativa precedente infatti ne limitava l’utilizzo solo a lavori di manutenzione, escludendo esplicitamente i servizi di progettazione e gli altri servizi di natura intellettuale.

Ed è proprio l’estensione del suo ambito di applicazione che ha reso necessario alcuni chiarimenti: come specifica ANAC, l’accordo quadro è uno strumento contrattuale e non una procedura di affidamento. Non solo: il fatto che l’ambito di applicazione sia stato ampliato, non implica che sia lo strumento contrattuale adatto a tutti i tipi di appalto. Per esempio, mentre è indicato in caso di esigenze consolidate, ripetute nel tempo, il cui numero, così come l'esatto momento del loro verificarsi, non sia noto in anticipo, esso non è adatto quando l’oggetto dell’appalto sia indeterminato.

Nelle FAQ sono presenti anche chiarimenti di natura procedurale, con particolare riguardo agli accordi stipulati con più operatori economici, dando indicazioni sul corretto svolgimento del confronto concorrenziale e sulla possibilità di apportare varianti in corso di esecuzione.

FAQ sull'Accordo Quadro: tutte le domande e risposte di ANAC

Riportiamo qui di seguito il testo integrale delle FAQ Anac sull’Accordo quadro.

1. Che cosa è un accordo quadro?

Per «accordo quadro» s’intende un accordo concluso tra una o più amministrazioni aggiudicatrici e uno o più operatori economici allo scopo di definire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste. 

2. Quali sono le tipologie di accordo quadro?

Esistono due tipologie di accordi quadro: accordi quadro completi e accordi quadri incompleti. Nel primo caso – accordo quadro completo – sono disciplinate tutte le condizioni dei futuri contratti applicativi e dunque la competizione si esaurisce nella fase di aggiudicazione dell’accordo quadro; nel secondo caso – accordi quadro incompleti – non sono definite tutte le condizioni dei futuri contratti applicativi, e dunque essi possono essere affidati solo dopo aver rilanciato il confronto competitivo fra le parti che deve essere effettuato sulla  base delle condizioni definite ex ante nel capitolato d'oneri dell'accordo quadro.

3. Qual è il contenuto dell’accordo quadro?

Con l’accordo quadro si fissano le caratteristiche vincolanti dell'oggetto dei successivi contratti applicativi; in particolare devono essere definiti negli atti di gara le specifiche tecniche, i tempi di consegna minimi, la tipologia delle lavorazioni, la loro qualità, i prezzi e quant’altro necessario per identificare compiutamente le prestazioni da eseguire con i successivi contratti applicativi.

4. Quale procedura occorre utilizzare per l’affidamento dell’accordo quadro?

L’accordo quadro è uno strumento contrattuale e non una procedura di affidamento. Le procedure di affidamento sono quelle previste dal Codice dei Contratti in relazione alle soglie di importo. All’art. 54 è specificato che “le stazioni appaltanti possono concludere accordi quadro nel rispetto delle procedure di cui al presente codice”.

5. Chi può indire la procedura per l’affidamento dell’accordo quadro?

La procedura di gara per l’affidamento di un accordo quadro può essere indetta da una o più Stazioni Appaltanti individuate negli atti di indizione di gara.

6. Si può estendere l’accordo quadro ad Amministrazioni diverse da quelle che lo hanno stipulato?

Ai sensi dell’art. 54 comma 2 del Codice dei Contratti l’accordo quadro può essere eseguito solo dalle amministrazioni aggiudicatrici, individuate nell'avviso di indizione di gara o nell'invito a confermare interesse. Sul punto la Corte di Giustizia Europea con la sentenza del 19 dicembre 2018 causa C-216/17, ha precisato che le disposizioni del Diritto Europeo “non ostano a un accordo quadro ai sensi del quale un’amministrazione aggiudicatrice che non abbia partecipato direttamente alla sua stipulazione né lo abbia sottoscritto può aderire ai contratti basati su tale accordo, a condizione che tale amministrazione aggiudicatrice venga identificata nel medesimo accordo o in un documento allegato al capitolato d’oneri”. Pertanto le Amministrazioni beneficiarie dell’accordo quadro devono essere preventivamente identificate negli atti della procedura di gara.

7. Quando è possibile utilizzare l’accordo quadro? Ci sono limiti per l’utilizzo di un accordo quadro?

Gli accordi quadro possono essere applicati a tutti i tipi di appalti, essendo venuti meno i limiti previsti dall’art. 59 del previgente d.lgs. 163/2006, che limitava gli accordi quadro ai soli lavori di manutenzione. Ciò non significa tuttavia che questo sia lo strumento contrattuale più adeguato per tutti i tipi di appalto. “Per questo motivo, l'Amministrazione dovrebbe valutare l'opportunità di utilizzare l'accordo quadro tenendo conto dei vantaggi e degli svantaggi da esso derivanti in relazione alle condizioni del mercato in questione. L'impiego degli accordi quadro è più idoneo per gli appalti che rispondono ad esigenze consolidate, ripetute nel tempo, il cui numero, così come l'esatto momento del loro verificarsi, non sia noto in anticipo”. 

8. L’accordo quadro può prevedere la suddivisione in lotti?

Anche nel caso di accordo quadro si applica l’art. 51 del Codice dei Contratti al fine di favorire l'accesso delle microimprese, piccole e medie imprese; l’esigenza della suddivisione in lotti, con limitazione del numero dei lotti che possono essere aggiudicati al medesimo operatore economico, è maggiormente raccomandata nel caso di accordo quadro concluso con un solo operatore economico per incentivare l’ingresso nel mercato di riferimento di nuove imprese, ed evitare la creazione di situazioni di monopolio/oligopolio.

9. È ammesso l’accordo quadro per i servizi di natura intellettuale?

IL d.lgs. 50/2016 non pone specifiche limitazioni all’utilizzo dello strumento dell’accordo quadro che dunque è da ritenersi ammissibile anche per la progettazione e per gli altri servizi di natura intellettuale. Rimane fermo che le prestazioni oggetto di tali servizi devono essere riconducibili ad elementi standardizzabili e ripetibili, per i quali le stazioni appaltanti non possono predeterminare con certezza il se, quando e quantum delle prestazioni. (è il caso ad esempio della progettazione di interventi tipologici da utilizzare nella manutenzione ordinaria e/o nella realizzazione di nuove opere standardizzabili).

10. Quali sono i vantaggi dell’utilizzo dell’accordo quadro?

L’accordo quadro è uno strumento flessibile che, accorpando prestazioni di tipo omogeneo e ripetitivo, consente di definire le prestazioni ed i soggetti aggiudicatari che potranno essere oggetto di affidamento al ricorrere delle effettive necessità, senza alcun vincolo al raggiungimento dell’importo dell’AQ, complessivamente stimato. Ciò consente un risparmio di tempi e di costi in quanto si può attivare la prestazione resasi necessaria a “semplice chiamata” con la stipula di un contratto applicativo, in tal modo evitando l’indizione di molteplici appalti e conseguente parcellizzazione della spesa, limitando, talvolta, la concorrenza tra gli operatori economici.

11. L’accordo quadro deve essere inserito nei documenti programmatori?

Ai sensi dell’art. 21, comma 3 del Codice dei Contratti l’accordo quadro deve essere inserito nella programmazione triennale dei lavori pubblici, con la precisazione che, per il rilascio del CIG per l’affidamento dell’accordo quadro, il sistema SIMOG richiede obbligatoriamente anche il CUI, ossia il Codice Unico Intervento associato ad ogni acquisto inserito all’interno del programma.

12. Qual è la durata massima di un accordo quadro?

Ai sensi dell’art. 54 comma 1 del codice la durata di un accordo quadro non supera i quattro anni per gli appalti nei settori ordinari e gli otto anni per gli appalti nei settori speciali, salvo in casi eccezionali, debitamente motivati in relazione, in particolare, all'oggetto dell'accordo quadro. Ciò non vuol dire che la durata del singolo contratto applicativo non possa superare il termine massimo di durata dell’accordo quadro fermo restando l’evenienza che lo stesso sia stipulato entro il temine di vigenza dell’accordo quadro medesimo.

13. Quali sono i casi eccezionali che consentono di fissare una durata dell’accordo quadro superiore ai limiti previsti dalla norma?

Tali casi, debitamente motivati, sono collegati a particolari esigenze dell’appalto connaturate all’oggetto della prestazione; potrebbero ad esempio presentarsi quando gli operatori economici hanno necessità per l’esecuzione dell’appalto di un preventivo approvvigionamento di materiali, che devono essere disponibili in qualsiasi momento per tutta la durata dell’accordo quadro, il cui ammortamento è superiore a quattro anni.

14. Come si determina l’importo dell’accordo quadro?

La Stazione appaltante prima di concludere un accordo quadro dovrà preliminarmente fare una previsione dei fabbisogni effettuando una stima dell’importo complessivo per tutta la durata dell’accordo quadro; tale importo sarà quello posto a base di gara e rappresenta l’importo massimo che potrà essere richiesto al soggetto affidatario nell’arco temporale di riferimento.

15. Quali garanzie sono previste per l’affidamento dell’accordo quadro?

Come in ogni gara d’appalto, anche per l’AQ, l’OE è obbligato a presentare una Cauzione provvisoria pari al 2% dell’importo complessivo dell’accordo quadro, nelle forme e nei modi previsti dall’art. 93 del d.lgs. n. 50/2016, a copertura della mancata sottoscrizione del contratto per fatto dell’affidatario, nonché la cauzione definitiva nelle forme e nei modi previsti dall’art. 103 del Codice.

16. Come si calcola la cauzione definitiva?

La cauzione definitiva, da presentarsi alla data della sottoscrizione dell’AQ, va calcolata con riferimento all’importo massimo previsto nel medesimo accordo anziché a quello/i dei contratti applicativi dovendo tale garanzia permanere sino alla fine delle prestazioni affidate in esecuzione, “diversamente l’Amministrazione rimarrebbe priva di garanzia, ed esposta al rischio connesso alla mancata presentazione da parte dell’aggiudicatario delle fidejussioni relative ai singoli contratti applicativi dell’accordo quadro, che la garantiscono dal rischio di mancata o inesatta esecuzione dei lavori” (Tar Lazio n. 6476/ 2018)

17. Quali sono i documenti necessari per l’indizione della procedura di affidamento dell’accordo quadro?

L’aggiudicazione dell’accordo quadro deve avvenire nel rispetto della disciplina sulla progettazione di cui all’art. 23 del Codice. I documenti da porre a base di gara devono consentire la corretta identificazione delle prestazioni che saranno oggetto di esecuzione nello svolgimento dell’accordo quadro, poiché “…tra accordo quadro e contratto esecutivo deve esservi necessariamente identità di oggetto (prestazioni e remunerazione delle stesse già prefissate), ...” (Consiglio Stato sentenza n. 05785/2021); ciò anche ai fini dell’individuazione dei requisiti di carattere tecnico professionale per una corretta esecuzione delle prestazioni.

18. Quale livello progettuale devo porre a base di gara negli accordi quadro di lavori?

Gli appalti di sola esecuzione dei lavori sono affidati, di norma, ponendo a base di gara il progetto esecutivo; in caso di affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori, va posto a base di gara il progetto definitivo ovvero il progetto di fattibilità tecnica ed economica, previa acquisizione del progetto definitivo in sede di gara, nei casi ammessi dalla legge.

19. Quale livello progettuale devo porre a base di gara negli accordi quadro di manutenzione?

L’art. 23 comma 3 bis del d.lgs 50/06 - come ad oggi integrato dall'art. 1, comma 6, della legge n. 55 del 2019 e successivamente dall'art. 52, comma 1, lettera a), legge n. 108 del 2021 -  specifica che «fino al 30 giugno 2023, i contratti di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, ad esclusione degli interventi di manutenzione straordinaria che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere o di impianti, possono essere affidati, nel rispetto delle procedure di scelta del contraente, sulla base del progetto definitivo costituito almeno da una relazione generale, dall’elenco dei prezzi unitari delle lavorazioni previste, dal computo metrico-estimativo, dal piano di sicurezza e di coordinamento con l’individuazione analitica dei costi della sicurezza da non assoggettare a ribasso. L’esecuzione dei predetti lavori può prescindere dall’avvenuta redazione e approvazione del progetto esecutivo». 

20. Nel caso di accordi quadro per la manutenzione straordinaria che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere o di impianti è ammessa la progettazione semplificata?

Il progetto semplificato non è sufficiente per gli interventi di manutenzione straordinaria che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere o di impianti poiché questi presentano specificità che necessitano di una progettazione di maggiore dettaglio come per le nuove opere. Anche tali interventi tuttavia possono presentare quei caratteri di serialità tali da renderli idonei all’accordo quadro; in tal caso per essi può essere prevista una progettazione “tipo”, di livello adeguato al grado di dettaglio richiesto, da porre in gara per l’affidamento del contratto quadro.

21. Cosa occorre porre a base di gara per un accordo quadro di servizi di ingegneria e architettura?

Le Amministrazioni che intendono ricorrere all’istituto dell’accordo quadro devono prioritariamente identificare gli interventi oggetto di progettazione facendo riferimento preferibilmente agli strumenti di programmazione; conformemente al DM 17 giugno 2016 devono identificare le categorie omogenee di lavori da progettare inserendo il riferimento a tutte le ID coinvolte nell’accordo quadro, con identificazione delle classi ed il relativo grado di complessità, nonché con riferimento alle specifiche prestazioni progettuali richieste.

22. Nel caso di affidamento di accordo quadro per la redazione di un progetto di fattibilità tecnico-economica quali elaborati tecnici occorre porre a base di gara?

Nelle more dell’emanazione del Regolamento Unico di cui all’art. 216 comma 27 octies del Codice dei Contratti costituisce elemento di base per lo sviluppo dei successivi livelli progettuali il documento preliminare all'avvio della progettazione di cui all’art. 15 del DPR 207/10. Tale documento, che dovrà essere posto a base di gara, è predisposto dall’Amministrazione e contiene tutti gli approfondimenti tecnici e amministrativi necessari graduati in rapporto all’entità, alla tipologia e categoria dell’intervento da realizzare.

23. Nel caso di affidamento di accordo quadro per la redazione del definitivo ed esecutivo quali elaborati tecnici occorre porre a base di gara?

Per l’affidamento di un accordo quadro per il servizio di redazione della progettazione definitiva ed esecutiva è necessario porre a base di gara il progetto di fattibilità tecnica ed economica di cui all’art. 23 commi 5 e 6 del Codice dei Contratti.

24. In caso di affidamento di accordi quadro per i servizi di ingegneria è possibile omettere i livelli di progettazione?

Come indicato all’art. 23 comma 4 del Codice dei Contratti è consentita l’omissione di uno o di entrambi i primi due livelli di progettazione, purché il livello successivo contenga tutti gli elementi previsti per il livello omesso, salvaguardando la qualità della progettazione. Nel caso in cui si omettano i primi due livelli di progettazione la Stazione appaltante porrà a base di gara il documento preliminare all’avvio della progettazione.

25. Che cosa è il contratto attuativo?

Il contratto attuativo è il singolo contratto di appalto che viene affidato in esecuzione dell’Accordo Quadro nella misura richiesta al verificarsi delle relative esigenze. 

26. Come si aggiudica il contratto attuativo nel caso di accordo quadro con un solo operatore economico?

Nell’ambito di un accordo quadro concluso con un solo operatore economico, gli appalti sono aggiudicati entro i limiti delle condizioni fissate nell'accordo quadro stesso. Trattandosi di accordo quadro completo è consentito alla SA unicamente di fare all’aggiudicatario dell’accordo quadro una richiesta di quotazione di prestazioni che non erano state quotate in fase di aggiudicazione dell’accordo quadro e che si sono rese successivamente necessarie nei casi e ai sensi dell’art. 106 del Codice dei Contratti.

27. Come si aggiudica il contratto attuativo nel caso di accordo quadro completo con più operatori economici?

In caso di accordo quadro completo il contratto attuativo si aggiudica direttamente agli aggiudicatari dell’accordo quadro alle stesse condizioni fissate per l’accordo quadro medesimo.

28. In caso di accordo quadro completo con più operatori economici è possibile effettuare comunque un rilancio competitivo?

Anche se l'accordo quadro è completo e quindi contiene tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori e dei servizi, la Stazione Appaltante si può riservare di riaprire il confronto competitivo tra gli operatori economici parti dell'accordo quadro qualora tale possibilità sia stata stabilita dall'amministrazione aggiudicatrice nei documenti di gara per l'accordo quadro. 

29. Nel caso di accordo quadro completo con più operatori economici quali sono le condizioni oggettive per determinare quale degli operatori economici parti dell’accordo quadro effettuerà la prestazione?

Nell’accordo quadro concluso con più operatori economici senza rilancio competitivo, si deve indicare nei documenti di gara il metodo di scelta dell’affidatario dello specifico contratto attuativo, che può essere a titolo esemplificativo, la rotazione, lo scorrimento “a cascata” (quando il contratto attuativo viene stipulato con l'operatore economico che ha presentato la migliore offerta durante la prima fase della procedura e solo in caso di incapacità o rinuncia di tale operatore, le stazioni appaltanti potranno scorrere la graduatoria) o la previsione di rapporti percentuali (sul valore o sul volume) da attribuire alla graduatoria degli operatori economici con cui è stato concluso l’accordo quadro. Alcune metodologie sono suggerite in Commissione UE, Explanatory note – framework agreements – classic directive.

30. Nel caso di accordo quadro completo concluso con più operatori economici senza rilancio competitivo è possibile richiedere l’adeguamento delle offerte alle condizioni proposte dal primo concorrente in graduatoria?

Non è possibile richiedere l’adeguamento di tutte le offerte alle condizioni proposte dal primo aggiudicatario, ciò sia nel caso in cui il criterio di aggiudicazione dell’accordo quadro sia stato quello del minor prezzo che quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in quanto altrimenti non sarebbe garantita la corretta esecuzione delle opere e comunque la qualità delle prestazioni.

31. Come si aggiudica il contratto attuativo nel caso di accordo quadro incompleto con più operatori economici?

In caso di accordo quadro incompleto il contratto attuativo si aggiudica riaprendo il confronto competitivo fra gli aggiudicatari dell’accordo quadro. I documenti di gara dell’accordo quadro precisano quali condizioni possono essere soggette alla riapertura del confronto competitivo.

32. Nel caso di accordo quadro concluso con più operatori economici come avviene il rilancio competitivo?

È possibile richiedere un rilancio di tipo economico, ovvero, in caso dell’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, su una miglioria di una parte dell’offerta tecnica o su un elemento di valutazione, purché sia definito a monte nella documentazione predisposta per l’accordo quadro e che non comporti modifiche sostanziali. È il caso ad esempio della possibilità di ricevere offerte migliorative su materiali più performanti ovvero tecnologicamente più avanzati che si sono resi disponibili sul mercato successivamente all’offerta.

33. Nell’ambito del contratto attuativo è possibile apportare modifiche a quanto stabilito nel contratto quadro?

Gli accordi quadro possono essere modificati senza una nuova procedura d’appalto se le modifiche apportate in sede di contratto attuativo sono state previste nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise ed inequivocabili. Tali clausole fissano la portata e la natura di eventuali modifiche nonché le condizioni alle quali esse possono essere impiegate. Esse non possono comunque apportare modifiche che avrebbero l’effetto di alterare la natura generale dell’accordo quadro, dovendo restare immutati gli elementi essenziali in esso descritti, con sufficiente precisione, nelle specifiche tecniche/progettuali del bando di gara nonché i requisiti richiesti agli operatori per la partecipazione alla stessa.

34. È possibile apportare modifiche al contratto quadro non previste negli atti di gara in corso di esecuzione del contratto?

È possibile apportare modifiche al contratto quadro, parimenti a qualunque contratto di appalto, solo per fatti sopravvenuti al ricorrere dei presupposti di cui all’art. 106 del codice dei contratti, fermo restando che, ai sensi dell’art.54, commi 2 e 3 del Codice dei Contratti, il contratto attuativo non può comportare, in nessun caso, modifiche di natura sostanziale alle condizioni fissate nello stesso Accordo Quadro.

35. La S.A. può imporre all’O.E. un incremento dell’importo dell’accordo quadro?

All’importo massimo dell’AQ si applica l’art. 106 co. 12 del Codice che consente alla SA di incrementare l’importo del contratto fino a concorrenza del quinto, mediante affidamento diretto di ulteriori prestazioni all’appaltatore al ricorrere unicamente delle ipotesi previste dal comma 1 lett. c) e comma 2 dell’art. 106 del codice, non costituendo la previsione del citato comma 12 come ipotesi autonoma e ulteriore di modifica contrattuale.

Accordo quadro: normativa di riferimento