Appalti pubblici: ANAC sul principio di unicità dell’offerta

È possibile presentare più offerte in una gara pubblica? Domanda secca a cui ha risposto l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) che ha ribadito un principio chiave in tema di appalti pubblici che impone agli operatori economici – se non diversamente previsto dalla lex specialis di gara – di presentare una sola proposta tecnica e una sola proposta economica, al fine di conferire all’offerta un contenuto certo ed univoco.

Appalti pubblici e principio di unicità dell’offerta: la delibera ANAC

La risposta di ANAC arriva con la delibera n. 90 dell’11 marzo 2025, che si inserisce nel solco della consolidata giurisprudenza sul principio di unicità dell’offerta e sulla necessità di garantire certezza, economicità e par condicio nelle procedure di gara.

La questione nasce nell’ambito di una procedura negoziata senza bando per la selezione di operatori economici ai fini della stipula di un accordo quadro. Un operatore economico ha presentato due offerte distinte per il medesimo lotto, ciascuna riferita a una diversa struttura e con un diverso ribasso economico. Nonostante un riscontro apparentemente favorevole da parte del RUP, l’operatore è stato successivamente escluso per violazione del principio di unicità dell’offerta.

Da qui la richiesta di parere di precontenzioso ai sensi dell’art. 220 del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti) che consente:

• ad ANAC di esprimere parere, previo contraddittorio, su questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara, entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta;
• all’operatore economico che ha richiesto il parere o vi abbia aderito, di impugnarlo esclusivamente per violazione delle regole di diritto relative al merito della controversia;
• alla stazione appaltante o l'ente concedente che non intenda conformarsi al parere di comunicare, con provvedimento da adottare entro quindici giorni, le relative motivazioni alle parti interessate e all'ANAC, che può proporre il ricorso.

L’analisi dell’ANAC

Per rispondere alla controversia, ANAC ha richiamato l’art. 17, comma 4, del Codice dei contratti, a mente del quale: “Ogni concorrente può presentare una sola offerta, che è vincolante per il periodo indicato nel bando o nell'invito e, in caso di mancata indicazione, per centottanta giorni dalla scadenza del termine per la sua presentazione. La stazione appaltante e l'ente concedente, con atto motivato, possono chiedere agli offerenti il differimento del termine”.

ANAC ha ribadito quello che è denominato “principio di unicità dell’offerta” che serve a:

• garantire certezza e univocità dell’offerta;
• evitare oneri istruttori indebiti per la stazione appaltante;
• tutelare la par condicio, impedendo che un operatore possa moltiplicare le sue possibilità di aggiudicazione a danno di altri partecipanti.

Nel caso in esame, gli atti di gara prevedevano in modo chiaro:

• la presentazione di un’unica offerta economica, con un solo ribasso percentuale (art. 14 del disciplinare);
• l’esclusione per offerte plurime o alternative (art. 16 del disciplinare);
• la possibilità di dichiarare più immobili, ma all’interno di un’unica domanda di partecipazione (art. 13.1).

La presentazione di due domande distinte con ribassi differenti è stata, quindi, correttamente ritenuta in contrasto con la lex specialis.

Il ruolo (limitato) dei chiarimenti del RUP

ANAC ha colto l’occasione per ribadire un principio spesso trascurato nella prassi operativa: i chiarimenti resi dalla stazione appaltante non possono modificare né integrare le regole della lex specialis. In questo caso, il chiarimento del RUP era riferito alla possibilità di utilizzare più strutture fino a 50 posti ciascuna, ma non autorizzava – né poteva autorizzare – la presentazione di più offerte. Un’eventuale interpretazione in senso ampliativo sarebbe stata in violazione delle disposizioni contenute nel Codice dei contratti, oltre che lesiva dei principi di trasparenza e concorrenza.

Conclusioni

La decisione è in definitiva coerente con l’art. 17, comma 4, del Codice dei contratti e con i numerosi arresti giurisprudenziali, secondo i quali si ha “offerta plurima” ogniqualvolta l’operatore formuli più modalità di esecuzione, tutte astrattamente realizzabili ma tra loro distinte, anche se riferite a beni o servizi apparentemente “indipendenti” (come nel caso di due centri di accoglienza diversi).

In sintesi, ANAC ha confermato che:

• ogni concorrente deve presentare una sola offerta, tecnica ed economica, salvo diversa previsione espressa nella lex specialis;
• la disponibilità di più immobili o opzioni di esecuzione deve confluire in un’unica offerta;
• le stazioni appaltanti devono prestare particolare attenzione alla formulazione delle clausole di gara e ai chiarimenti, evitando interpretazioni che ne alterino il contenuto;
• gli operatori devono valutare con attenzione la strategia di partecipazione e non confidare in chiarimenti informali, specie se in contrasto con la documentazione ufficiale.