Autorizzazione paesaggistica: l’annullamento in autotutela

Autorizzazione paesaggistica e annullamento provvedimento: ci sono casi in cui la Pubblica Amministrazione è costretta a procedere in autotutela dopo avere rilevato delle irregolarità, con tutte le conseguenze del caso, come dimostra la sentenza n. 7409/2021 del Consiglio di Stato, sez. Seconda.

Autorizzazione paesaggistica in sanatoria e annullamento in autotutela: la sentenza del TAR

Nel caso in esame, una Pubblica Amministrazione si è appellata in secondo grado per la riforma della sentenza n.1142/2014 del Tar Puglia, sede di Lecce – Sez. Prima, che aveva accolto il ricorso contro l’annullamento in autotutela di una autorizzazione paesaggistica concessa a una ditta per l’ampliamento di una cava già autorizzata su porzioni di suolo gravate da vincolo diretto paesaggistico posto dal P.U.T.T. (Piano Urbanistico Territoriale Tematico).

Nel corso del procedimento di autorizzazione, era infatti emerso che i lavori di scavo erano già iniziati anche nella parte vincolata prima del rilascio dell’autorizzazione. È stato perciò redatto un verbale di infrazione a cui è seguito comunque il rilascio dell’autorizzazione. Essa è stata però poi revocata in autotutela perché dato che le attività erano già iniziate, non si sarebbe dovuto rilasciare un’autorizzazione paesaggistica, bensì un’autorizzazione in sanatoria: essa però non poteva essere concessa, ai sensi dell’art. 146, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali), in base al quale l’autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria dopo la realizzazione, anche parziale, degli interventi.

Da qui il ricorso in primo grado da parte della ditta, che è stato accolto: il Tar Puglia ha ritenuto che l'Amministrazione avesse erroneamente applicato il divieto di autorizzazione postuma in sanatoria ex art. 146, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004 perché la norma definisce specificamente quali siano i beni tutelati, individuati dai precedenti artt. 142, 136, 143, comma 1, lett. d), e 157) del d.lgs. n. 42/2004, e tra tali beni non sono ricompresi quelli sottoposti a disciplina dal P.U.T.T. In particolare, l’art. 146 non richiama quella parte del precedente art. 143 che disciplina il Piano Paesaggistico.

Autorizzazione paesaggistica: i beni tutelati non sono definiti in maniera generica

Inoltre l’art. 134 del d.lgs. n. 42/2004 richiede l’individuazione specifica, ad opera dei Piani paesaggistici, dei beni da tutelare e non ammette una tutela generale di aree ed ambiti estesi: ciò significa che il diniego di autorizzazione paesaggistica in sanatoria può essere ammesso solo in presenza di un regime vincolistico predeterminato, poiché la norma che lo prevede, comportando restrizioni alla sfera di libertà del cittadino, è di stretta interpretazione e il divieto di autorizzazione postuma riguarda esclusivamente i beni oggetto dell’art. 146 e le autorità individuate al suo interno.

Autorizzazione paesaggistica: la sentenza del Consiglio di Stato

Nel giudicare il caso, per prima cosa il Consiglio di Stato ha ricordato che il comma 1 del citato art. 146, nel testo vigente alla data di adozione del provvedimento (2012), così recitava: “I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini dell’articolo 142, o in base alla legge, a termini degli articoli 136, 143, comma 1, lettera d), e 157, non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione”.

Al comma 4, lo stesso articolo disponeva che: “l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio. Fuori dai casi di cui all’articolo 167, commi 4 e 5, l’autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi. L’autorizzazione è efficace per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l’esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione”.

Secondo Palazzo Spada, il rilascio del titolo in sanatoria è espressione di una norma di privilegio, poiché consente di salvare gli effetti di un’attività non conforme a legge. Il rilascio di un titolo ex post, essendo connesso ad un’attività svolta inizialmente sine titulo e pertanto in contrasto con la legge, rappresenta un’eccezione. Dato che il procedimento di autorizzazione in sanatoria ex artt. 146 e 167 del d.lgs. n. 42/2004 è eccezionale, sono le circostanze di rilascio ex post ad essere interpretate in senso restrittivo, e non il contrario, con quanto ne consegue ai fini dell’individuazione dei beni tutelati dal divieto di autorizzazione in sanatoria.

Autotutela è un potere discrezionale 

Inoltre, l'Amministrazione coinvolta ha affermato che l’atto di annullamento in autotutela dell’autorizzazione paesaggistica avrebbe un contenuto nella sostanza vincolato, per cui il provvedimento non avrebbe potuto essere annullabile, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241/1990: secondo il Consiglio tale ragionamento va contro i principi consolidati di giurisprudenza amministrativa che considera discrezionale l’esercizio ad opera della P.A. del potere di autotutela anche laddove detto potere sia esercitato nella materia del governo del territorio.

Tra l’altro il potere di annullamento in autotutela comporta che la P.A. debba valutare anche l’interesse del privato (art. 21-nonies della l. n. 241/1990): in questo caso la valutazione è stata omessa, richiamando solo il verbale di accertamento dell’infrazione in cui è incorsa la ditta con l’avvio dell’attività di coltivazione della cava sull’area ampliata anteriormente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

In conclusione, pertanto, il Consiglio ha respinto l’appello e confermato la sentenza di primo grado, sottolineando la mancanza del contraddittorio e il bilanciamento degli interessi delle parti nel provvedimento dell’Amministrazione.