Cambio destinazione d'uso senza opere: interviene il Consiglio di Stato

Aumento carico urbanistico: come accertarlo

Un primo profilo controverso riguarda gli effetti di tale mutamento, ovvero se esso abbia comportato, o meno, un'apprezzabile o significativa modifica del carico urbanistico nell’area interessata, fatto che invece non è stato provato.

Sul punto, la giurisprudenza ha chiarito che l’accertamento del maggior carico urbanistico, che giustifica la necessità del permesso di costruire e la corresponsione dei relativi oneri di urbanizzazione, “assolve alla prioritaria funzione di compensare (….) la collettività "per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l'area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l'esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti".

L’incremento del carico urbanistico si accerta infatti in relazione ad un supposto aumento di esternalità negative, sull’area considerata, conseguente al mutamento di destinazione d’uso, rispetto agli effetti prodotti dalla destinazione precedente.

In altre parole, non è affatto scontato che il mutamento funzionale produca di per sé una variazione del carico urbanistico (specie se non si ha adeguata contezza del dato iniziale di raffronto), e soprattutto che la produca in peius.

Mutamento destinazione d'uso senza opere: quando non serve titolo edilizio

Anche la giurisprudenza che ritiene che un mutamento funzionale tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee incida in quanto tale sul carico urbanistico, richiedendo  che il maggiore impatto così presunto sia comunque “da valutare in relazione ai servizi e agli standard ivi esistenti”:

• l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, nella sentenza n. 22 del 2021, ha espressamente indicato alcuni indici di mutamento del carico urbanistico in elementi non presuntivi, ma differenziali, richiedendo che “l'aumentato carico urbanistico” si manifesti “in termini di riduzione dei servizi pubblici, sovraffollamento, aumento del traffico”.
• la sentenza n. 7261/2023 ha chiarito che “per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l'area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l'esigenza di utilizzare più intensamente quelli esistenti”.
• la sentenza n. 3803/2020 ha chiarito che “ai sensi dell'art. 32, comma 1, lett. a), del D.P.R. n. 380 del 2001, il mutamento di destinazione d'uso non autorizzato e attuato (come nella specie) senza opere:
  • dà luogo a una c.d. variazione essenziale sanzionabile, se e in quanto implichi una modifica degli standards previsti dal D.M. 2 aprile 1968, ossia dei carichi urbanistici relativi a ciascuna delle categorie urbanistiche individuate nella fonte normativa statale in cui si ripartisce la c.d. zonizzazione del territorio;
  • in caso contrario, non essendo stata realizzata alcuna opera edilizia né alcuna trasformazione rilevante, il mutamento d'uso costituisce espressione della facoltà di godimento, quale concreta proiezione dello ius utendi, spettante al proprietario o a colui che a titolo a godere del bene”.

Il punto di equilibrio di tale delicato bilanciamento risiede proprio nella valutazione dell’impatto urbanistico del mutamento funzionale. Una volta acclarato che non risulta accertato che il mutamento funzionale della destinazione d’uso abbia ha prodotto alcun significativo mutamento di carico urbanistico sull’area interessata, si pone il problema del regime della relativa attività e del titolo della stessa.

In base alla pacifica giurisprudenza che si è poco sopra richiamata, è attività lecita, e non richiede alcun particolare titolo edilizio.

L'appello è stato quindi respinto: non si può applicare al caso in esame l'art. 52, comma 3-bis, l. r. Lombardia n. 12/2005, secondo cui “I mutamenti di destinazione d’uso di immobili, anche non comportanti la realizzazione di opere edilizie, finalizzati alla creazione di luoghi di culto e luoghi destinati a centri sociali, sono assoggettati a permesso di costruire”, perché non è stato accertato alcun aumento del carico urbanistico.