CILA ordinaria e CILAS (superbonus): niente inefficacia, irricevibilità o improcedibilità

Premetto subito che si tratta di un articolo da maneggiare con cautela, dato l'elevato tasso di contestazioni a cui sarà esposto. Il tema è uno di quelli che negli anni sta facendo scontrare nelle aule dei tribunali professionisti e sportelli unici per l'edilizia: la comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) di cui all'art. 6-bis del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) e la comunicazione di inizio lavori asseverata per il superbonus (CILA-Superbonus o solo CILAS) di cui all'art. 119, comma 13-ter del D.L. n. 34/2020 (Decreto Rilancio).

CILA ordinaria e CILAS (superbonus): interviene il TAR

A fornire più di uno spunto di riflessione è la sentenza del TAR Campania 10 ottobre 2022, n. 2627 che sostanzialmente conferma una tesi da me sostenuta da anni relativa alla CILA che, in questo caso, si estende anche alla nuova CILAS prevista per gli interventi di superbonus 110% di cui all'art. 119 del Decreto Rilancio.

Prima di entrare nel merito della interessante sentenza (che ricordo essere di primo grado e, quindi, sempre suscettibile di riforma), occorre tenere a mente che il testo unico edilizia (TUE) prevede 4 diverse tipologie di regime:

• l'edilizia completamente libera (art. 6 del TUE);
• gli interventi sottoposti a CILA (art. 6-bis del TUE)
• gli interventi sottoposti a segnalazione di inizio lavori asseverata (SCIA) leggera o pesante (artt. 22 e 23 del TUE)
• gli interventi sottoposti a permesso di costruire (art. 10 del TUE).

Entrando nel dettaglio, nel caso l'intervento non sia riconducibile a nessuna delle previsioni previste per l'edilizia libera, il permesso di costruire o la SCIA, allora si parla di opere realizzabili previa comunicazione dell'inizio dei lavori da parte dell'interessato all'amministrazione competente, fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell'attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all'efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio.

Quelli sottoposti a CILA possono essere considerati un po' meno "liberi" di quelli di cui all'art. 6 del TUE ma restano sempre interventi per i quali non si configura mai "illecito" o "abuso edilizio". Nel caso in cui la CILA non sia stata presentata prima dell'inizio dei lavoro, infatti, l'art. 6-bis, comma 5 del TUE consente la presentazione della cosiddetta CILA tardiva pagando una sanzione pecuniaria di 1.000 euro, ridotta di due terzi se la comunicazione è effettuata spontaneamente quando l'intervento è in corso di esecuzione.

Per questa tipologia di intervento, la maggior parte degli Sportelli Unici Edilizia italiani ha tipizzato un'attività di controllo NON prevista da nessuna normativa: né dal TUE né dalla Legge n. 241/1990 che all'art. 21-nonies definisce l'annullamento d'ufficio dei provvedimenti amministrativi illegittimi ovvero adottati in violazione di legge o viziati da eccesso di potere o da incompetenza.

Allo Sportello Unico Edilizia residua il potere di controllo e sanzionatorio. Ovvero, nel caso della normali attività di controllo una CILA si rilevi priva di contenuti, il SUE può richiedere una integrazione documentale (non prevista ma conforme alla buona prassi di collaborazione tra p.a. e cittadino) e, in ultima battuta, sospendere il cantiere e sanzionare l'attività edilizia eventualmente illegittima.

Come detto, né il TUE né la Legge n. 241/1990 prevedono la possibilità che la CILA possa essere considerata "inefficace", "irricevibile" o "improcedibile". Condizioni completamente inventate da alcuni SUE.

Il caso oggetto dell'intervento del TAR

A confermare questa mia tesi, questa volta è il TAR per la Campania in un caso tipico che non riguarda la CILA ordinaria ma la CILAS prevista all'art. 119, comma 13-ter del Decreto Rilancio. Una particolare comunicazione che, per superare i recepimenti regionali della CILA tradizionale, ha eliminato dal modello la dichiarazione circa la conformità edilizia e urbanistica (soluzione "imbarazzante" trovata dal legislatore per ovviare al problema degli abusi edilizi e che nei prossimi anni porterà parecchie problematiche, ma questa è un'altra storia...).

Analizziamo adesso il contenuto della sentenza. Il caso è semplice: si presenta ricorso per l'annullamento ovvero per l’accertamento della nullità di una nota recante la declaratoria di “irricevibilità” e “improcedibilità” di una CILAS.

Secondo il Responsabile dell’Area Tecnica Edilizia Privata di un Comune la CILAS era inefficace, in quanto “irricevibile” e “improcedibile” e ne aveva contestualmente disposto l’“archiviazione” o “sospensione” sino al comprovato ripristino delle condizioni di legalità.

La CILAS era stata presentata per la realizzazione di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, di abbattimento delle barriere architettoniche, di efficientamento energetico, di adeguamento funzionale, sismico e igienico-sanitario di un immobile adibito ad attività extralberghiera (affittacamere), ubicato in zona classificata A (“Centro storico) dal PRG, ammessa a “Restauro” dal piano particolareggiato, nonché assoggettata a vincolo paesaggistico.

Nel dettaglio gli interventi erano i seguenti:

• spicconatura degli ambienti dagli intonaci ammalorati;
• rimozione della pavimentazione esistente (interno ed esterno);
• rimozione degli impianti;
• demolizione di alcune tramezzature nei termini strettamente necessari ad eseguire gli interventi strutturali;
• realizzazione delle opere necessarie alla realizzazione dell'impianto ascensore e relativo corridoio di collegamento;
• trasporto a rifiuto dei materiali provenienti dalle demolizioni;
• consolidamento delle murature perimetrali nelle parti ammalorate e degradate mediante realizzazione di rete elettrosaldata e/o di catene murarie e/o tiranti;
• realizzazione di piattabande e cordoli in c.a. ove è necessario;
• interventi strutturali di adeguamento sismico dei solai, delle volte e delle murature portanti;
• realizzazione delle nuove tramezzature con diversa distribuzione spazi interni;
• realizzazione tracce per la realizzazione delle principali dorsali di distribuzione degli impianti elettrico, idrico-sanitario e di riscaldamento/condizionamento;
• realizzazione delle principali dorsali degli impianti igienico-sanitari di adduzione e di scarico;
• finitura degli impianti igienico-sanitari di adduzione e di scarico;
• finitura degli impianti (elettrico, climatizzazione, etc.);
• rifacimento intonaci, finitura delle pareti e posa in opera di pavimentazioni, piastrelle e rivestimenti in tutti gli ambienti;
• manutenzione e/o sostituzione, ove è necessario, degli infissi preesistenti;
• realizzazione di tutte le opere essenziali atte al consolidamento delle strutture presenti;
• tinteggiatura degli ambienti.

Il provvedimento declinatorio-inibitorio dei suindicati interventi era così argomentato:

• non risultavano indicati i materiali e le tecniche previsti per la manutenzione e/o sostituzione degli infissi e per le altre opere esterne;
• il progetto rassegnato dalla H. difettava della documentazione richiesta dall’art. 77 del d.p.r. n. 380/2001;
• i volumi ricavati ai piani primo e secondo seminterrato per la realizzazione dei corridoi di collegamento al vano ascensore sarebbero sproporzionati e ingiustificati rispetto alla finalità di superamento delle barriere architettoniche, sotteso alla divisata installazione dell’impianto elevatore;
• le opere progettate, e, segnatamente, quest’ultima, postulavano il previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, tenuto conto della prescrizione di osservanza dei caratteri distributivi, compositivi e architettonici degli edifici anche in ipotesi di impianti tecnologici realizzati all’interno degli stessi;
• vi era incongruenza tra la posizione del titolare della CILAS e quella dei soggetti coinvolti;
• i progetti relativi agli impianti tecnologici non erano stati consegnati allo Sportello Unico per l’Edilizia prima dei lavori;
• non erano stati assolti gli incombenti in materia antisismica in relazione agli interventi incidenti sulle parti strutturali dell’edificio.

Il ricorso

Il ricorso si basava sui seguenti presupposti:

• pur essendosi contraddittoriamente escluso dalla stessa amministrazione intimata l’assoggettamento della CILAS ad un “controllo sistematico” omologo a quello riservato alla SCIA, essa sarebbe stata assunta in difetto assoluto di un sotteso potere amministrativo normativamente tipizzato di diniego e/o inibitoria;
• gli interventi da quest’ultima contemplati sarebbero riconducibili all’orbita dell’attività edilizia libera ex art. 6 del d.p.r. n. 380/2001 (la formalità di cui al successivo art. 6 bis essendo richiesta dall’art. 119 ter del d.l. n. 34/2020 ai soli fini del riconoscimento del Superbonus 110%);
• a dispetto di quanto rilevato dal Comune:
  • nella relazione illustrativa a corredo della CILAS, sarebbero stati indicati i materiali e le tecniche previsti per le opere progettate;
  • l’art. 77 del d.p.r. n. 380/2001 sarebbe inapplicabile alla fattispecie in esame né risulterebbe prevedere la documentazione (“schemi funzionali, certificazione medica, ecc.”) ritenuta carente e, comunque, integrabile mediante soccorso istruttorio;
  • la realizzazione dell’ascensore e dei corridoi di collegamento ad esso non avrebbe comportato alcun incremento volumetrico rilevante, trattandosi di intervento di abbattimento delle barriere architettoniche e funzionale, anche quanto alla relativa portata, al conseguimento di tale finalità;
  • le opere di cui alla CILAS, per loro natura, non incontrerebbero limitazioni di ordine paesaggistico, essendo sottratte, al rilascio dell’apposito titolo abilitativo, né confliggerebbero con la normativa di tutela operante nel comparto territoriale di riferimento (la quale ammette, peraltro, il restauro e risanamento conservativo);
  • nessuna incongruenza sarebbe ravvisabile tra la posizione del titolare della CILAS e quella dei “soggetti coinvolti”;
  • gli impianti tecnologici non sarebbero stati modificati, per modo che non sarebbe stata necessaria la produzione di alcun elaborato progettuale al riguardo, la cui eventuale carenza avrebbe potuto essere, in ogni caso, sopperita mediante soccorso istruttorio;
  • l’autorizzazione sismica avrebbe dovuto essere rilasciata soltanto all’indomani del perfezionamento del titolo edilizio, che, però, allo stato, resta inibito, e, comunque, la sua assenza avrebbe potuto, al più, impedire non già la presentazione della CILAS, bensì soltanto l’inizio dei lavori;
• abnorme e sproporzionata sarebbe la disposta sospensione sine die dei lavori;

Il regime dell'attività subordinata a CILA

Preliminarmente il TAR ha confermato alcuni importanti aspetti:

• il regime proprio dell’attività edilizia subordinata alla presentazione della CILA, a differenza di quello proprio dell’attività edilizia subordinata alla presentazione della SCIA, non prevede una fase di controllo successivo con eventuale esito inibitorio;
• in relazione alla tipologia di interventi ex art. 6 bis del d.p.r. n. 380/2001 l'amministrazione dispone, dunque, di un unico potere, che è quello sanzionatorio da esercitarsi nel caso in cui le opere realizzate risultino in contrasto con la disciplina urbanistico-edilizia.

Proprio per questo motivo, il TAR ha confermato alcuni orientamenti che dovrebbero ormai essere pacifici per cui:

• è nullo, ai sensi dell' art. 21 septies l. n. 241/1990, il diniego di una CILA, in quanto espressivo di un potere non tipizzato nell' art. 6 bis d.P.R. n. 380/2001, salva e impregiudicata l'attività di vigilanza contro gli abusi e l'esercizio della correlata potestà repressiva dell'ente territoriale;
• l'attività assoggettata a CILA non solo è libera, come nei casi di SCIA, ma, a differenza di quest'ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, ma deve essere soltanto conosciuta dall'amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio, conseguendo a ciò che ci si trova di fronte a un confronto tra un potere meramente sanzionatorio (in caso di CILA) con un potere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di autotutela (con la SCIA) … quindi, la CILA non può essere oggetto di una valutazione in termini di ammissibilità o meno dell'intervento, da parte dell'amministrazione comunale, non essendo, al contempo, a quest'ultima precluso il potere di controllare la conformità dell'immobile oggetto di CILA alle prescrizioni vigenti in materia;
• un eventuale pronunciamento anticipato dell’amministrazione in ordine alla legittimità degli interventi comunicati con CILA, riveste carattere non già provvedimentale, bensì meramente informativo, non rispondendo ad un potere normativamente tipizzato.

Proprio per questo deve ammettersi la nullità ai sensi dell'art. 21 septies della legge n. 241/1990 della nota del SUE in cui viene dichiarata l'inefficacia della CILAS, perché emanata extra ordinem, al di fuori del perimetro dei poteri repressivi normativamente tipizzati.

Carenze progettuali e soccorso istruttorio

Il TAR conferma, pure, che:

• le contestate carenze progettuali afferenti agli impianti tecnologici ben avrebbero potuto essere ovviate mediante soccorso istruttorio senza paralizzare i lavori progettati;
• l’assolvimento degli incombenti in materia antisismica non costituiva prerequisito di legittimità della CILAS, ma avrebbe potuto, al più, giustificare, in presenza dei relativi presupposti, l’intervento sospensivo-sanzionatorio dell’autorità regionale a tanto competente (e non dell’amministrazione comunale), solo una volta iniziati i lavori.

Alla luce delle suddette argomentazioni, il TAR ha accolto il ricorso e, per l’effetto, dichiarato nulla la nota del Responsabile dell’Area Tecnica Edilizia Privata del Comune.