Codice Appalti 2023: la digitalizzazione

Dal meteo italiano sembrerebbe siamo arrivati a marzo. Superata, invece, la prima metà di giugno 2023 mancano ormai pochi scampoli al fatidico 1 luglio 2023, data che farà da vero spartiacque per l'universo dei contratti pubblici, tra il "vecchio" Decreto Legislativo n. 50/2016 e il nuovo e più moderno Decreto Legislativo n. 36/2023.

La digitalizzazione alla luce del nuovo Codice dei contratti

Più si avvicina l'1 luglio 2023, maggiore è l'esigenza degli operatori di comprendere le maggiori criticità applicative che saranno determinanti per la riuscita delle nuove regole. Una delle caratteristiche del D.Lgs. n. 50/2016, benché sia lapalissiano il fallimento della soft law, è stata, infatti, la sua "inattuazione". Il vecchio codice dei contratti pubblici si basava, infatti, su alcuni architrave che si sarebbero dovuti costruire in corso d'opera. Tra questi:

• la qualificazione delle stazioni appaltanti;
• il processo di digitalizzazione degli appalti pubblici.

Relativamente al processo di digitalizzazione, recentemente l’Agid, con la determinazione n. 137/2023 del 1° giugno 2023, ha adottato il provvedimento “Requisiti tecnici e modalità di certificazione delle Piattaforme di approvvigionamento digitale”. Ma parlare di digitalizzazione del ciclo di vita di un contratto è un po' come parlare di BIM (Building Information Modeling) e il rischio è quello di confondere lo strumento con la metodologia.

Digitalizzare il ciclo di vita di un appalto pubblico coinvolge, infatti, tanti aspetti della pubblica amministrazione che si fondano sulla formazione e qualificazione degli stessi soggetti che utilizzeranno gli strumenti digitali.

L'approfondimento del Consiglio di Stato

Di digitalizzazione se ne è occupato il magistrato del TAR Francesco Tallaro in un approfondimento pubblicato sul portale della Giustizia Amministrativa. Il lavoro è suddiviso nei seguenti paragrafi:

1. Contesto
2. Regole generali
3. La trasparenza
4. I processi decisionali automatizzati
5. L’ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale.

Lo stesso magistrato del TAR evidenzia come la digitalizzazione del ciclo dei contratti pubblici sia l’architrave infrastrutturale su cui si basa l’intero nuovo codice e che per digitalizzazione non si deve intendere la sostituzione degli atti cartacei con file muniti di firma digitale. "Si tratta di adottare un nuovo approccio all’intero ciclo del contratto, che dovrà essere gestito a partire dalla sua ideazione e sino all’emanazione del certificato di collaudo, in un ecosistema di sistemi informatici, applicazioni, piattaforme, banche dati capaci di scambiarsi automaticamente tutti i dati necessari". Parole su cui non posso che essere d'accordo.

Tallaro parla di un approccio diverso in cui si abbandoni la digitalizzazione episodica a favore di un "approccio caratterizzato da sistematicità, attraverso la reingegnerizzazione integrale dell’attività amministrativa, modellata nei secoli dall’uso del supporto cartaceo".

La definizione di digitalizzazione

Interessante è la parte dell'approfondimento in cui si definisce la digitalizzazione non tanto come scelta valoriale. Il processo di digitalizzazione non deve, quindi, essere visto come un bene come lo sono l’efficienza, l’efficacia, l’imparzialità dell’azione amministrativa. Secondo Tallaro "la digitalizzazione è un principio strumentale per concorrere al raggiungimento degli «obiettivi di riduzione e di certezza dei tempi relativi alle procedure di gara, alla stipula dei contratti e all’esecuzione dei contratti» (art. 1, comma 2, lett. m) l. 21 giugno 2022, n. 78, contenente la delega per la redazione del codice). Quindi, più che di fronte a un principio valoriale, ci si trova d’innanzi a una regola generale dell’azione amministrativa, che la informa in quanto idonea ad assicurare il raggiungimento delle finalità cui l’azione pubblica è preposta".

Trasparenza e Banca dati nazionale dei contratti pubblici

Viene evidenziato che a sensi di quanto previsto agli artt. 20 e 28 del nuovo Codice, tutti gli atti relativi al ciclo dei contratti (che non siano riservati o secretati) devono essere pubblicati su un unico spazio virtuale che è la Banca dati nazionale dei contratti pubblici, gestita da ANAC.

La concentrazione in un unico luogo virtuale di tutti gli atti e i documenti relativi agli appalti e alle concessioni pubbliche evita ridondanze informative e assicura adeguatamente la trasparenza, agevolando l’accesso civico anche grazie alla naturale uniformazione delle modalità di pubblicazione.

L'ecosistema

Viene evidenziato come il cuore “tecnico” della digitalizzazione sia l'ecosistema che consenta a tutti i sistemi coinvolti nel ciclo dei contratti pubblici di dialogare digitalmente e automaticamente. Anche in questo caso non si tratta solo di una piattaforma informatica ma di "rendere dialoganti tra di loro i vari sistemi informatici utilizzati, secondo la regola della neutralità tecnologica, dagli operatori economici, dalle stazioni appaltanti, dagli enti concedenti e, più in generale, dalle pubbliche amministrazioni".

Anche in questo caso potrebbe essere opportuno prendere come riferimento l'esperienza maturata in questi anni sul BIM.

In tal senso, la Banca dati nazionale dei contratti pubblici offrirà più servizi necessari a una corretta gestione digitale del ciclo dei contratti, tra cui:

• l’anagrafe degli operatori economici partecipanti a qualunque titolo coinvolti nei contratti pubblici (art. 31 del codice);
• il fascicolo virtuale dell’operatore economico (art. 24 del codice), che consente di verificare in automatico l’assenza di cause di esclusione dalla procedura e il possesso dei requisiti di partecipazione alle gare;
• l’anagrafe unica delle stazioni appaltanti (art. 33-ter d.lgs. d.l. 18 ottobre 2012, n. 179, conv. con mod. con l. 17 dicembre 2012, n. 221);
• il casellario informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (art. 222 del codice), in cui debbono essere annotate le eventuali cause di esclusione ai sensi dell’art. 94 del codice, nonché gli altri fatti rilevanti per l'attribuzione della reputazione dell'impresa o per il conseguimento dell'attestazione di qualificazione.

Tali piattaforme:

• potranno essere sviluppate dalle stesse stazioni appaltanti, enti concedenti o enti aggregatori di questi oppure messe a disposizione sul mercato;
• dovranno rispettare le regole tecniche predisposte dall’Agid, d’intesa con l’ANAC e il Dipartimento per la trasformazione digitale della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
• dovranno essere certificate.

Conclusioni

L'approfondimento si conclude rilevando come la digitalizzazione, oltre a ridurre gli oneri e le possibilità di errore da parte degli operatori economici e delle stazioni appaltanti, consentirà alle amministrazioni di avere a disposizione un’elevata quantità di dati su cui poter elaborare politiche di acquisto, con benefici in termini di riduzione della spesa pubblica.

A livello europeo è stato presentato il 16 marzo 2023 dalla Commissione un piano per costruire uno spazio comune a tutti i Paesi membri dei dati sugli appalti pubblici cui, entro il 2024, tutti i portali di nazionali dovranno essere connessi. In tal senso, l'approfondimento del magistrato del AR contesta la decisione di rendere efficace la digitalizzazione solo a partire dall'1 gennaio 2024, ovvero in un momento diverso e posteriore rispetto all’avvio dell’applicabilità del codice.

"Preoccupante - conclude il magistrato - è che alla data di conclusione del presente lavoro siano state pubblicate da Agid, in data 1 giugno 2023, le Regole tecniche circa i requisiti tecnici e modalità di certificazione delle piattaforme di approvvigionamento digitale (art. 26 del codice); ma ancora manchino i provvedimenti di ANAC necessari per dare attuazione alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici (artt. 23 e 28 del codice), al fascicolo virtuale dell’operatore economico (art. 24 del codice), al nuovo sistema di pubblicità legale (art. 27 del codice) , che avrebbero dovuto essere emanati entro 60 giorni dall’entrata in vigore del codice, e i provvedimenti necessari per l’istituzione dell’anagrafe degli operatori economici (art. 31 del codice) il funzionamento del casellario informatico (art. 222, comma 10 del codice)".

Preoccupante ma abbastanza frequente quando si parla di contratti pubblici (concludiamo noi).