Codice Appalti 2023: le novità sulla trasparenza amministrativa

La trasparenza è, nell’ambito della moderna visione dell’amministrazione, un valore portante e necessario dell’ordinamento, che assume un fondamentale rilievo anche come strumento di riavvicinamento del cittadino alla pubblica amministrazione.

La trasparenza amministrativa

Per trasparenza amministrativa deve intendersi la comprensibilità e la conoscibilità dall’esterno delle attività finalizzate a realizzare imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa e a rendere maggiormente chiare e credibili le scelte rivolte alla cura dell’interesse generale. Nella materia dei contratti pubblici, anche alla luce dell’introduzione del principio del risultato e del dovere di accountability ad esso correlato, la trasparenza è tra i principi cardine dell’agere amministrativo, consentendo attraverso norme e adempimenti proprio la conoscibilità delle procedure e assicurando partecipazione, concorrenza, efficienza.

Essa, tuttavia, non deve trasformarsi in un principio solo proclamato, ma deve essere nei fatti garantita e concretamente attuata consentendo l’attivazione di quella serie di strumenti che permettono ai cittadini di conoscere il modus operandi delle stazioni appaltanti. Con la Legge n. 190 del 2012, il legislatore ha optato per un modello di trasparenza proattiva, imponendo a tutte le stazioni appaltanti l’obbligo di procedere alla pubblicazione di una serie di dati e informazioni attinenti ai procedimenti e all’attività contrattuale, meglio individuati nel D.Lgs. n. 33/2013, e le cui modalità di pubblicazione sono state stabilite da vari provvedimenti di Anac, l’ultimo dei quali è l’allegato 9 del PNA 2022. Non poche sono state nel decennio appena trascorso le critiche per la complessità del procedimento che impegna il personale nella elaborazione e trasmissione dello stesso dato per varie finalità a soggetti diversi.

Le novità del nuovo Codice dei contratti

In coerenza con il principio di digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici, il nuovo codice dei contratti ha introdotto rilevanti modifiche in materia di trasparenza dei dati e delle informazioni relative a questo settore dell’attività amministrativa, basate sulla valorizzazione del principio dell’unicità dell’invio (only once), in base al quale ciascun dato è fornito una sola volta ad un solo sistema informativo (art. 19, comma 2).

Le attività e i procedimenti relativi al ciclo di vita dei contratti pubblici debbono essere svolti mediante le piattaforme e i servizi infrastrutturali digitali delle singole stazioni appaltanti e sono oggetto di comunicazione obbligatoria alla Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici di cui è titolare Anac (art. 23). Da qui, la conseguenza - propria del richiamato principio dell’unicità dell’invio - per cui la comunicazione alla BDNCP da parte di ciascuna stazione appaltante di dati per i quali la legge impone anche l’obbligo di pubblicazione per finalità di trasparenza costituisce anche assolvimento di tale obbligo, essendo onere di ANAC garantire la pubblicazione in formato aperto dei dati ricevuti dalle singole stazioni appaltanti (art. 28, comma 3), dovendo queste ultime assicurare il collegamento tra la loro sezione “Amministrazione trasparente” del sito e la BNDCP (art. 28, comma 2).

L’attuazione di tale modello, che a regime assicura semplificazione e snellimento delle attività, è stato differito al 1° gennaio 2024 (art. 225, commi 1 e 2), al fine di consentire, da un lato, ad Anac di adottare i provvedimenti regolatori necessari ad implementare il nuovo sistema e, dall’altro, alle stazioni appaltanti di dotarsi di piattaforme di approvvigionamento digitale, in grado di assicurare la piena digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici e l’interoperabilità necessaria a rendere disponibili le proprie basi dati alla Piattaforma Digitale Nazionale Dati (PDND) di cui all’art. 50-ter del D.Lgs. n. 82/2005 e smi e alla BDNCP. La violazione degli obblighi relativi alla digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti è, peraltro, sanzionata ai sensi dell’art. 222, comma 3, lett. a) del Codice.

Le indicazioni di ANAC

Con delibera n. 261 del 20 giugno 2023, Anac ha individuato le informazioni che, ai sensi dell’art. 23, comma 5 del Codice, le stazioni appaltanti sono tenute a trasmettere alla BDNCP; tale invio deve avvenire attraverso la piattaforma digitale in uso a ciascuna stazione appaltante e costituisce anche assolvimento dell’obbligo di pubblicazione per finalità di trasparenza di cui all’art. 37 del D.Lgs n. 33/2013, come novellato dall’art. 224, comma 4, del Codice. Specifica, infatti, il comma 2 del novellato art. 37 che “ai sensi dell’art. 9-bis, gli obblighi di pubblicazione di cui al comma 1 si intendono assolti attraverso l’invio dei medesimi dati alla BDNCP presso l’ANAC”.

Così, in applicazione del principio only once, ciascuna stazione appaltante deve assicurare il collegamento tra la sezione “Amministrazione trasparente” del sito e la BDNCP, posto che - come specifica il comma 3 dell’art. 28 del Codice - “per la trasparenza dei contratti pubblici fanno fede i dati trasmessi alla BDNCP presso l’ANAC la quale assicura la tempestiva pubblicazione sul proprio portale dei dati ricevuti anche attraverso la piattaforma unica della trasparenza, e la periodica pubblicazione in formato aperto”.

Con il richiamato provvedimento n. 261, Anac ha disciplinato l’articolazione in sezioni della BDNCP, prevedendo che le piattaforme digitali delle singole stazioni appaltanti interagiscono con la Banca dati mediante i servizi web e di interoperabilità offerti dalla sezione PCP (Piattaforma Contratti Pubblici), e specificando quali sono le informazioni soggette all’obbligo di comunicazione alla BNDCP, il cui corretto adempimento “assolve agli obblighi in materia di trasparenza” (cfr. art. 8, punto 8.3.4 e art. 10.8 del provvedimento Anac 261/2023).

L’obbligo di pubblicazione in “Amministrazione trasparente” a cura delle singole stazioni appaltanti rimane in vita soltanto per gli atti, dati e informazioni per i quali non sussiste alcun obbligo di comunicazione alla BNDCP: tali dati sono stati individuati da Anac nell’allegato 1 alla deliberazione n. 264 del 20.6.2023, adottata in attuazione dell’art. 28, comma 4, del Codice.

Gli obblighi dall'1 gennaio 2024

In conclusione, dal 1° gennaio 2024 le stazioni appaltanti assolvono agli obblighi di pubblicazione in materia di contratti pubblici secondo un doppio binario:

1. per tutti i dati che l’art. 10 della delibera Anac 261/2023 individua come oggetto di comunicazione alla BDNCP, attraverso l’inserimento sul sito istituzionale, nella sezione “Amministrazione trasparente”, sotto-sezione “bandi di gara e contratti”, di un collegamento ipertestuale che rinvia ai dati relativi al ciclo di vita del contratto, previamente comunicati alla BDNCP e da questa resi pubblici, secondo le modalità indicate nella medesima deliberazione;
2. per gli atti, i dati e le informazioni che non debbono essere comunicati alla BDNCP, come analiticamente individuati dall’allegato 1 della delibera Anac n. 264/2023, attraverso la loro pubblicazione tempestiva in formato aperto a cura della stazione appaltante nella sezione del sito “Amministrazione trasparente”, sotto-sezione “bandi di gara e contratti”.

Come prevede l’art. 8 della deliberazione Anac n. 264/2023, ciascuna stazione appaltante è tenuta ad individuare nella sotto-sezione “rischi corruttivi e trasparenza” del PIAO, ove sono programmate le azioni per mitigare i rischi corruttivi e la policy sulla trasparenza amministrativa, i soggetti responsabili cui spetta l’elaborazione, la trasmissione e/o la pubblicazione di dati atti e informazioni, ai sensi dell’art. 10 del D.Lgs. n. 33/2023; tale individuazione deve riguardare sia i dati oggetto di comunicazione a BDNCP sia quelli oggetto di pubblicazione diretta in “Amministrazione trasparente”.

Laddove, infatti, un dato di cui sia obbligatoria la pubblicazione non risulti pubblicato, chiunque potrà esercitare l’accesso civico semplice, inoltrando la relativa istanza al RPCT della stazione appaltante. Spetta a quest’ultimo verificare se tale omissione sia imputabile ai soggetti tenuti alla elaborazione e trasmissione dei dati secondo le previsioni del PIAO ovvero se l’omissione sia da contestare alla BDNCP cui i dati risultino trasmessi; in tale ultimo caso, il RPCT presenta la richiesta di accesso civico semplice ad Anac, in qualità di amministrazione titolare della BDNCP (cfr. art. 6 delibera 264/2023).

Si evidenzia che la violazione dell’obbligo di trasmissione alla BDNCP delle informazioni previste dall’art. 10 del provvedimento Anac 261/2023 è punita ai sensi dell’art. 222, commi 9 e 13 del Codice con la sanzione pecuniaria da 500 a 5.000 euro in capo al RUP, e con le sanzioni di cui agli artt. 43 e 46 del d.lgs. 33/2012 quando la mancata trasmissione dei dati dipenda dal soggetto individuato nel PIAO come responsabile dell’elaborazione degli stessi.

Conclusioni

Il descritto regime di trasparenza in materia di contratti pubblici riguarda esclusivamente i contratti le cui procedure di affidamento risultato avviate dopo il 1° gennaio 2024, data a partire dalla quale acquistano efficacia le disposizioni del codice in materia di digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici e le stesse delibere Anac n. 261 e 264 del 2023.

Secondo le indicazioni di Anac contenute nella bozza in consultazione del PNA 2023, le nuove regole di trasparenza (doppio regime) si applicano anche ai dati e informazioni relativi ai contratti le cui procedure di affidamento sono state avviate dopo il 1° luglio 2023 ma che sono ancora in corso di realizzazione al 31 dicembre 2023: i nuovi obblighi di trasparenza si applicano esclusivamente alle attività relative al ciclo di vita del contratto poste in essere dopo il 1° gennaio 2024.

Sarebbe, tuttavia, auspicabile che nella versione definitiva del PNA 2023 l’Autorità chiarisse se l’allegato 9 del PNA 2022 risulta ancora in vigore dal 1° gennaio 2024 e desse indicazioni operative sulle modalità di costruzione del nuovo albero della trasparenza con riguardo alla sotto-sezione “bandi di gara e contratti”, avuto riguardo al collegamento ipertestuale con l'ecosistema della BDNCP, chiarendo se deve essere inserito un unico link, ovvero se per ciascuna scheda riferita ad un singolo affidamento va azionato il collegamento a BDNCP in modo tale che i dati oggetto di comunicazione risultano consultabili tramite il collegamento alla banca dati mentre gli altri debbono essere inseriti ancora dalla stazione appaltante.