Codice Appalti 2023 e PNRR: tutti i rilievi dell'ANAC

PNRR, nuovo Codice dei contratti, qualificazione delle stazioni appaltanti, digitalizzazione, subappalto a cascata, fino ad arrivare al ponte sullo stretto di Messina. C'è davvero di tutto nella Relazione del Presidente dell'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), Giuseppe Busia, al Parlamento.

Codice Appalti 2023: la relazione di ANAC al Parlamento

La relazione, illustrata dal Presidente ANAC l'8 giugno 2023 presso la Sala della Regina della Camera dei Deputati, è servita per fare il punto sulle vulnerabilità che minano le prospettive di crescita del Paese: debito pubblico eccessivo, evasione fiscale elevata, ritardi nella transizione verde e digitale, disparità regionali nella qualità dei servizi e nei livelli di occupazione, soprattutto femminile e giovanile.

Gli elementi principali su cui si è concentrato l'intervento del Presidente ANAC hanno riguardato:

• il ruolo di ANAC, nell’anno 2022, nel contesto interno ed internazionale;
• le attività sul fronte della prevenzione della corruzione e della trasparenza;
• la partecipazione al processo di riforma del Codice dei contratti pubblici;
• gli ulteriori contributi alla contrattualistica pubblica: la regolazione, la funzione consultiva, il precontenzioso;
• l’attività di vigilanza, anche collaborativa, sul mercato dei contratti pubblici;
• il processo di riforma per la digitalizzazione dei contratti pubblici.

La rinegoziazione del PNRR e il Codice dei contratti 2023

Relativamente al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), il Presidente Busia ha sottolineato l'importanza di una rinegoziazione di alcune misure. “Non tutti gli investimenti hanno la medesima urgenza - ha rilevato il Presidente ANAC - Per questo possono essere utilmente spostati su altri finanziamenti europei. Il Pnrr deve essere terreno condiviso, sottratto alla dialettica politica di corto respiro. Precondizione di tutto ciò è la massima trasparenza e controllabilità dei progetti e dello stato degli investimenti”.

Per quanto concerne le regole sugli appalti pubblici e le deroghe previste Busia ha confermato che "La deroga non può diventare regola, senza smarrire il suo significato e senza aprire a rischi ulteriori. Nel tempo in cui, grazie all’impiego delle piattaforme di approvvigionamento digitale e all’uso di procedure automatizzate, è possibile ottenere rilevantissime semplificazioni e notevoli risparmi di tempo, accrescendo anche trasparenza e concorrenza, sorprende che per velocizzare le procedure si ricorra a scorciatoie certamente meno efficienti, e foriere di rischi. Tra queste, l’innalzamento delle soglie per gli affidamenti diretti, specie per servizi e forniture, o l’eliminazione di avvisi e bandi per i lavori fino a cinque milioni di euro".

La qualificazione delle stazioni appaltanti

Forte il richiamo alla qualificazione delle stazioni appaltanti, definita "indispensabile" per la modernizzazione dell’Italia e raggiungere standard europei. “Solo le amministrazioni in grado di utilizzare le più evolute tecnologie possono gestire le gare più complesse e procedure quali project financing e dialogo competitivo. Le potenzialità insite nella riforma - ha aggiunto il Presidente Anac - sono state, tuttavia, limitate innalzando a 500.000 euro la soglia oltre la quale è obbligatoria la qualificazione per l’affidamento di lavori pubblici, col risultato di escludere dal sistema di qualificazione quasi il 90% delle gare espletate. “Non possiamo più sostenere un’architettura istituzionale in cui tutte le 26.500 stazioni appaltanti registrate possano svolgere qualunque tipo di acquisto, a prescindere dalle loro capacità. Occorre una drastica riduzione del loro numero, unitamente alla concentrazione delle procedure di affidamento in alcune decine di centrali di committenza specializzate, diffuse sul territorio, che diventino centri di competenza al servizio delle altre stazioni appaltanti. Si tratta di una necessità, non solo per rispondere all’obiettivo posto dal Pnrr, ma anche per assicurare procedure rapide, selezionare i migliori operatori e garantire maggiori risparmi nell’interesse generale”.

Viene ricordato che dall'1 luglio 2023 per acquisire forniture e servizi di importo superiore ai 140mila euro (soglia europea) e per l’affidamento di lavori d’importo superiore a 500.000 euro, le stazioni appaltanti dovranno essere qualificate. Non è necessaria la qualificazione per effettuare ordini su acquisti messi a disposizione delle centrali di committenza e dei soggetti aggregatori. La qualificazione delle stazioni appaltanti nasce dalla necessità di ridurre il numero di stazioni appaltanti e aggregare la domanda, oltre all’esigenza di professionalizzare le amministrazioni acquirenti.

Dall'1 luglio 2023, dunque, l’Autorità Nazionale Anticorruzione non rilascerà il codice identificativo di gara (CIG) alle stazioni appaltanti non qualificate. Il risultato sarà una riduzione delle stazioni appaltanti e una maggiore qualificazione di quelle che rimarranno e che, quindi, saranno effettivamente in grado di fare una gara d’appalto completamente in digitale, dalla programmazione fino all’ultima fattura.

Quelle che sapranno, grazie all’uso del digitale, rendere più veloci le gare, più controllabili, con più apertura di mercato e concorrenza. Per razionalizzare l’avvio del sistema ed evitare disservizi, l’Anac ha lanciato già dall'1 giugno scorso un servizio online sul proprio portale per la presentazione della domanda di qualificazione, ferma restando la decorrenza degli effetti dell’iscrizione dal 1° luglio 2023.

In via di prima applicazione, l’elenco dei soggetti qualificati sarà aggiornato trimestralmente per consentire l’adeguamento costante della platea dei soggetti abilitati a svolgere gare d’appalto in proprio e per conto di altre stazioni appaltanti, ferma restando la validità biennale dell’eventuale iscrizione intervenuta.

L’Autorità Nazionale Anticorruzione, per accertati casi di gravi violazioni può irrogare una sanzione entro il limite minimo di euro 500 euro e il limite massimo di un milione di euro. Nei casi più gravi, può disporre la sospensione della qualificazione. Costituiscono gravi violazioni le dichiarazioni di possesso di requisiti di qualificazione non sussistenti.

La qualificazione è valutata sulla base dei seguenti requisiti:

• presenza nella struttura organizzativa di dipendenti con specifiche competenze in materia di contratti pubblici e di sistemi digitali;
• sistema di formazione e aggiornamento del personale;
• contratti eseguiti nel quinquennio precedente la domanda di qualificazione;
• rispetto dei tempi previsti per i pagamenti di imprese e fornitori;
• assolvimento degli obblighi di comunicazione dei dati sui contratti pubblici che alimentano le banche dati Anac;
• assolvimento degli obblighi di monitoraggio delle opere pubbliche;
• utilizzo piattaforme approvvigionamento digitale.

I rischi del subappalto a cascata

Non poteva mancare una critica ai rischi del subappalto a cascata. "Il nuovo Codice appalti - ha detto Busia - ha eliminato il divieto del “subappalto a cascata”. Non possiamo dimenticare che tale istituto, per poter conservare una ragione economica, quasi sempre porta con sé, in ogni passaggio da un contraente a quello successivo, una progressiva riduzione del prezzo della prestazione. E questa necessariamente si scarica o sulla minore qualità delle opere, o sulle deteriori condizioni di lavoro del personale impiegato. Quando il ricorso al subappalto non è giustificato dalla specificità delle prestazioni da realizzare, mentre può risultare vantaggioso per il primo aggiudicatario, si rivela il più delle volte poco conveniente per la stazione appaltante, per i lavoratori e per le stesse imprese subappaltatrici, che vedono via via compressi i propri margini di profitto, rispetto a quanto avrebbero ottenuto come aggiudicatarie dirette”.

Quanto all’obbligo di dichiarare il titolare effettivo nelle gare pubbliche, Busia ha rimarcato: “Purtroppo, si è persa l’occasione di introdurre nel Codice, nonostante i numerosi solleciti, l’obbligo per gli operatori economici di dichiarare il titolare effettivo dell’impresa, rafforzandolo con adeguate sanzioni per l’omessa o la falsa dichiarazione. Gli enti pubblici devono conoscere i soggetti con cui intrattengono rapporti contrattuali, al di là degli schermi societari. Speriamo che il legislatore voglia presto colmare tale mancanza, in linea con quanto richiesto dalla normativa internazionale, anche in materia di antiriciclaggio”.

La digitalizzazione dei contratti pubblici

Il Presidente dell'Autorità Nazionale Anticorruzione ha evidenziato il ruolo fondamentale della digitalizzazione dei contratti pubblici che con il Pnrr e il nuovo Codice degli Appalti ha reso ANAC è diventata protagonista attraverso la propria Banca Dati del passaggio completo al digitale.

Tutto il ciclo di vita del contratto pubblico, dalla programmazione dell’opera alla sua esecuzione finale, diventa digitalizzato. Dall'1 gennaio 2024 sarà obbligatorio l’E-procurament: chi non rientra negli standard di digitalizzazione, non potrà più effettuare gare e appalti (non verrà rilasciato il CIG).

Il cambiamento digitale non riguarda solo il singolo aspetto della gara quanto, piuttosto, l'intero processo: che va da tutto ciò che attiene alla fase di programmazione sino al pagamento dell'ultima fattura relativa al contratto.

“L’obiettivo è di semplificare e velocizzare le varie fasi del ciclo di vita dei contratti - spiega il Presidente Busìa - Offrire qualità e tempestività dei dati raccolti, maggiore trasparenza e condivisione delle informazioni, attuare il principio dell’unicità dell’invio (cioè, ridurre la burocrazia inutile), e garantire un monitoraggio tempestivo del mercato con la prevenzione di fenomeni distorsivi e corruttivi”.

Già oggi la Banca Anac collega i dodici enti certificanti il possesso dei requisiti necessari per ogni appalto (Agenzia entrate – regolarità fiscale, Inps Inail Casse edili – regolarità contributiva, Ministero Giustizia - casellario giudiziario, Ministero Interno - Certificazioni Antimafia, ecc.), creando un unico strumento, il fascicolo virtuale dell’operatore economico che certifica i documenti rapidamente e senza inutili duplicazioni.

Questo sta cambiando il ruolo di Anac che si sta trasformando da vigile che multa quando commetti eccesso di velocità, a tutor che ti affianca e di aiuta a non sbagliare, creando interconnessione fra le diverse banche dati.

Attraverso la Banca dati nazionale dei contratti pubblici di Anac, tutte le informazioni e le attività riguardanti gli appalti passano attraverso piattaforme telematiche interoperabili e confluiscono sul portale dell’Autorità, con l’acquisizione diretta dei dati. “La Banca dati Anac - afferma il Presidente Giuseppe Busia - mette in campo una garanzia fondamentale per il cittadino, interconnettendo gli operatori del settore e le amministrazioni, creando un sistema unico di raccolta delle informazioni, da quelle del casellario giudiziario alle attestazioni di regolarità fiscale rilasciate dall’agenzia delle entrate, a quelle di regolarità contributiva rilasciate dall’Inps. In tal modo viene semplificata la vita delle persone, delle aziende e delle amministrazioni, e nello stesso tempo si dispone di un’arma fondamentale per combattere il malaffare e la corruzione".

Entro la fine del 2023 saranno sviluppati tutti i nuovi servizi necessari per attuare la completa digitalizzazione del ciclo di vita degli appalti e, in particolare:

• la Piattaforma Appalti (PA), deputata sia al monitoraggio degli appalti, sia all’erogazione di servizi per le piattaforme di negoziazione;
• l’evoluzione del Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (Fvoe) per garantire la piena attuazione del nuovo Codice dei contratti e la piena integrazione dello stesso nell’ambito dell’ecosistema di e-procurement;
• la piattaforma per la pubblicazione a valore legale degli avvisi e degli esiti di gara, sia a livello nazionale, sia a livello europeo con la comunicazione dei dati al sistema TED (Tenders Electronic Daily) (entra in vigore primo novembre 2023);
• l’Anagrafe degli Operatori Economici (AOE);
• i servizi IT per la gestione della nuova Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (AUSA) e della qualificazione delle stazioni appaltanti;
• i servizi IT per la gestione degli adempimenti in materia di trasparenza dei dati degli appalti.

Pnrr: quote occupazione giovani e donne

Sul lavoro di donne e giovani negli appalti Pnrr, il Presidente Anac ha sottolineato: “Ci siamo impegnati per la migliore implementazione della disciplina sulla parità generazionale e di genere nei contratti pubblici, che mira a garantire migliori prospettive occupazionali alle donne e ai giovani in settori del mercato altrimenti difficilmente accessibili. Tuttavia, i dati confermano che quasi nel 60% degli appalti sopra i 40.000 euro e nel 44% di quelli sopra i 150.000 euro, le stazioni appaltanti non hanno inserito, nei bandi, le relative clausole”.

Entrando nel dettaglio, quasi il 70% degli appalti del Pnrr e del Pnc (Piano nazionale complementare) prevedono una deroga totale alla clausola che obbliga le imprese che si aggiudicano la gara a occupare almeno il 30% di giovani under 36 e donne: ben 51.850 su un totale di 75.109 affidamenti Pnrr o Pnc censiti nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici di Anac da luglio 2022 al 1° giugno 2023, ossia il 69.03%.

Sono 1900 (il 2,53%) i bandi per cui le stazioni appaltanti hanno chiesto una deroga parziale (ovvero un abbassamento della clausola del 30%) mentre 21.229 (il 28,26%) prevedono il rispetto della quota di giovani e donne prescritta dalla legge.

I dati fanno riferimento a tutte le procedure di affidamento di qualsiasi importo, censite nella Banca dati Anac e “perfezionate” per le quali cioè è stato pubblicato un bando (nel caso di procedure aperte) o è stata inviata una lettera di invito (nel caso di procedure ristrette o negoziate) o è stata manifestata la volontà di affidare l’appalto (nel caso di affidamenti diretti), comprendendo anche gli affidamenti diretti in adesione ad accordo quadro/convenzione.

Nel 39,29% dei casi (23.666 affidamenti) le stazioni appaltanti non hanno specificato il motivo della deroga indicando tra le opzioni “Altro”; nel 38,8% (23.372 affidamenti) la motivazione è l’importo ridotto del contratto, nel 7,67% (4.619 affidamenti) necessità di esperienza o di particolari abilitazioni professionali, nel 6,43% dei casi (3.873 affidamenti) è la scarsa occupazione femminile nel settore, nel 3,63% (2.189 affidamenti) il mercato di riferimento, nel 3,43% (2.066 affidamenti) il numero di lavoratori inferiore a tre.

Man mano che cresce l’importo dell’appalto, cresce, ma in maniera contenuta, anche il rispetto delle quote per l’occupazione di giovani e donne: quasi del 60% (tra deroghe totali e deroghe parziali) degli appalti sopra i 40mila euro e nel 44% di quelli sopra i 150mila euro, le stazioni appaltanti non hanno inserito, nei bandi, le relative clausole. Infatti su 27.420 affidamenti di importo superiore ai 40mila euro il 51,55% prevede una deroga totale, il 6,48% una deroga parziale mentre nel 41,65% dei casi la clausola giovani e donne è rispettata. Tra i 12.638 contratti di importo superiore ai 150mila euro il 31,63% prevede una deroga totale, il 12,58% una deroga parziale mentre il 55,5% rispetta la clausola. Tra i 4.328 appalti superiori al milione di euro il 59,4% rispetta la quota del 30% di occupazione di giovani e donne, il 23,31% prevede la deroga totale, il 17,14% la deroga parziale.

Il Ponte sullo Stretto

Per quanto riguarda il Decreto sul Ponte dello Stretto, Busia ha ribadito: “Rileviamo uno squilibrio nel rapporto tra il concedente pubblico e la parte privata, a danno del pubblico, sul quale finisce per essere trasferita la maggior parte dei rischi. Il recente decreto-legge, sulla base di un progetto elaborato oltre dieci anni fa, ha riavviato l’iter di realizzazione del ponte tra Sicilia e Calabria. Sono stati, da parte di Anac, proposti alcuni interventi emendativi volti a rafforzare le garanzie della parte pubblica, non accolti, tuttavia, dal Governo in sede di conversione del decreto”.

Il video della presentazione della relazione ANAC

In allegato la documentazione depositata da ANAC e di seguito il video della presentazione del Presidente ANAC Giuseppe Busia.