Comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA): i poteri di vigilanza della P.A.

Nell'attesa che il legislatore possa finalmente mettere mano alla normativa edilizia, coinvolgendo magari professionisti, costruttori ed enti locali nella redazione di un testo che analizzi il problema da molteplici punti di vista, ci soffermiamo oggi su una delle pratiche edilizia maggiormente controverse: la comunicazione di inizio lavori asseverata, anche conosciuta come CILA.

Interventi e regime edilizio

Per comprendere cosa sia la CILA, occorre fare un passo indietro e precisamente all'art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) che definisce la tipologia di possibili interventi:

• manutenzione ordinaria;
• manutenzione straordinaria;
• restauro e di risanamento conservativo;
• ristrutturazione edilizia;
• nuova costruzione;
• ristrutturazione urbanistica.

Dalla definizione degli interventi si deve poi passare al relativo regime ovvero:

• edilizia libera, ovvero interventi che possono essere realizzati senza alcun titolo abilitativo (art. 6 del testo unico edilizia)
• interventi subordinati a CILA ma che non richiedono di approvazione da parte della P.A. (art. 6-bis del testo unico edilizia);
• interventi subordinati a segnalazione di inizio lavori asseverata (SCIA) ma che non richiedono di approvazione da parte della P.A. (art. 6-bis del testo unico edilizia); possono essere di due tipologie:
  • leggera (art. 22 del testo unico edilizia);
  • pesante (art. 23 del testo unico edilizia);
• interventi sottoposti a permesso (PdC) di costruire rilasciato dal dirigente o responsabile dello sportello unico nel rispetto delle leggi, dei regolamenti e degli strumenti urbanistici (art. 10 del testo unico edilizia)

Dalla analisi dei suddetti regimi è chiaro l'intento del legislatore di coinvolgere sempre più i liberi professionisti nell'avvio degli interventi edilizi, demandando maggiormente alla pubblica amministrazione la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia.

CILA edilizia: cos'è?

La CILA è un provvedimento "atipico" della normativa edilizia. Mentre per edilizia libera, SCIA e PdC il legislatore nel tempo ha fornito una elencazione puntuale della tipologia di interventi che richiedono questi regimi edilizi, per la comunicazione di inizio lavori asseverata l'art. 6-bis dispone solo che se l'intervento non rientra tra quelli di cui agli artt. 6, 10 e 22, allora possono essere realizzati previa comunicazione dell'inizio dei lavori, fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell'attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all'efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio.

La rispondenza a tali prescrizioni viene, appunto, asseverata da un tecnico abilitato, il quale attesta, sotto la propria responsabilità, che i lavori sono conformi agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti, nonché che sono compatibili con la normativa in materia sismica e con quella sul rendimento energetico nell'edilizia e che non vi è interessamento delle parti strutturali dell'edificio.

Sostanzialmente, gli interventi sottoposti a CILA sono meno liberi di quelli previsti per l'edilizia libera ma pur sempre liberi. La CILA è, dunque, un istituto intermedio tra l’attività edilizia libera e la SCIA

CILA: quando presentarla?

La Tabella A allegata al D.Lgs. n. 222/2016, nell'ambito di una ricognizione degli interventi edilizi e dei relativi regimi amministrativi, ha definito le attività soggette a PdC, SCIA, CILA e quelle di edilizia libera.

Di seguito un elenco di interventi per i quali occorre la presentazione della CILA:

• eliminazione di barriere architettoniche;
• manutenzione straordinaria leggera;
• movimenti terra;
• realizzazione di pertinenze minori;
• restauro e risanamento conservativo leggero;
• opere temporanee di ricerca nel sottosuolo (fatta eccezione per quelle di ricerca di idrocarburi);
• serre mobili stagionali;
• interventi residuali non riconducibili agli artt. 6, 10 e 22 del d.P.R. n. 380/2001.

L'art. 6-bis, comma 5 del d.P.R. n. 380/2001 prevede la possibilità di CILA tardiva, ovvero:

La mancata comunicazione asseverata dell'inizio dei lavori comporta la sanzione pecuniaria pari a 1.000 euro. Tale sanzione è ridotta di due terzi se la comunicazione è effettuata spontaneamente quando l'intervento è in corso di esecuzione

La vigilanza della pubblica amministrazione sulla CILA

Diversamente dagli interventi sottoposti a SCIA o a PdC, quelli che richiedono la CILA hanno stranamente prodotto fiumi di giurisprudenza. Le motivazioni che sottendono sono più o meno sempre le stesse e riguardano gli effetti della CILA e il potere di vigilanza della pubblica amministrazione.

Argomento su cui negli ultimi anni abbiamo registrato e analizzato diverse pronunce:

• il parere Consiglio di Stato n. 1784/2016;
• la sentenza TAR Calabria n. 2052/2018;
• la sentenza TAR Lazio n. 11155/2019;
• la sentenza TAR Lombardia n. 462/2022;
• la sentenza TAR Campania n. 2627/2022.

Con il parere del 2016 il Consiglio di Stato ha espresso alcuni concetti chiave tra i quali:

1. l’attività assoggettata a CILA non solo è libera, come nei casi di SCIA, ma, a differenza di quest’ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, ma deve essere ‘soltanto’ conosciuta dall’amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio;
2. la sanzione pecuniaria forfettizzata in 1000 euro potrebbe risultare tuttavia troppo lieve in alcuni casi. Inoltre, potrebbe non apparire giustificata la sua limitazione all’ipotesi di CILA mancante;
3. si suggerisce di considerare l’introduzione della possibilità di graduare, eventualmente, l’importo della sanzione;
4. si ravvisa l’opportunità di estendere il regime sanzionatorio anche alle altre ipotesi di irregolarità prima indicate, ovvero in caso di CILA incompleta o irregolare, ovvero di lavori eseguiti in difformità.

CILA: i 4 casi chiave

Ciò premesso, è possibile riassumere alcune casistiche chiave:

1. interventi di edilizia libera per i quali è stata presentata la CILA;
2. interventi sottoposti a CILA per i quali la stessa non è stata presentata;
3. interventi sottoposti a CILA per i quali la stessa risulta essere incompleta;
4. interventi soggetti a SCIA o PdC per i quali è stata presentata la CILA.

Il primo caso, più semplice, comporta la presentazione di una CILA assolutamente inutile.

Il secondo caso, come già rilevato, comporta il pagamento di una sanzione amministrativa.

Il terzo caso in cui non si può parlare di inefficacia della CILA, né di irricevibilità o improcedibilità. Questo in considerazione dell'assunto che la CILA serve solo ad informare la pubblica amministrazione di un'attività edilizia sulla quale resta formo il potere di vigilanza della stessa. In questo caso è compito della pubblica amministrazione richiedere l'eventuale integrazione documentale e, in ultima battuta, sospendere il cantiere ed eventualmente sanzionare l'illecito (se di illecito si tratta)

Il quarto caso, infine, comincia a rivestire effetti di natura più grave per i quali occorre una attenta valutazione della difformità edilizia che può portare ad abusi edilizi di tipo formale o sostanziale. Nei casi in cui un’opera che avrebbe richiesto un permesso di costruire o una SCIA è stata eseguita dall’interessato sotto il regime di CILA, l’abuso non viene sanato con le sanzioni relative alla CILA. In questi casi, la CILA è del tutto inidonea a legittimare un’opera che è, e resta, sine titulo: la sua natura totalmente abusiva continua a poter essere rilevata, in ogni momento e senza limiti di tempo, dall’amministrazione competente.

Diverso è il caso in cui l’opera abusiva sia stata oggetto di SCIA e non di CILA: in tal caso, salvo espressa disposizione del legislatore, non vi sono ragioni per non applicare integralmente il regime dell’art. 19 della legge n. 241/1990, ivi compreso il riferimento al meccanismo dell’art. 21-nonies. In particolare:

art. 19, comma 3:
L'amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l'attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l'amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l'adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure da parte del privato, decorso il suddetto termine, l'attività si intende vietata. Con lo stesso atto motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell'interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale, l'amministrazione dispone la sospensione dell'attività intrapresa. L'atto motivato interrompe il termine di cui al primo periodo, che ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l'adozione delle suddette misure. In assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli effetti della sospensione eventualmente adottata.

art. 21-nonies, commi 1 e 2-bis:
1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all'adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo.

2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445.

Conclusioni

Volendo concludere, la normativa non prevede controlli sistematici o tipizzati relativi ad interventi sottoposti a CILA. Su questi non è MAI possibile emettere provvedimenti di diniego/accettazione, di ricevibilità/irricevibilità, efficacia/inefficacia. All'amministrazione compete solo il potere di vigilare e nel caso sospendere o sanzionare eventuali illeciti.

L'unico caso di CILA inefficace, benché anche qui la normativa non lo preveda, può essere emesso solo nel caso l'intervento avrebbe richiesto di titoli amministrativi superiori come la SCIA o il PdC.

Concludo come ho iniziato, la speranza resta sempre quella di una attenta revisione del testo unico edilizia che possa davvero essere utile a tutti per regolarizzare un patrimonio edilizio che al momento non solo risulta non essere legittimo ma anche impossibile da regolarizzare.