Controlli in fase di esecuzione: il richiamo di ANAC alle SA

I controlli in corso di esecuzione effettuati dalla Stazione appaltante sono finalizzati all’accertamento del rispetto, da parte dell’appaltatore, delle condizioni e dei termini stabiliti dal contratto di appalto, in particolare se le prestazioni svolte siano eseguite a regola d’arte sotto il profilo tecnico e funzionale, in conformità e nel rispetto delle condizioni, modalità, termini e prescrizioni previste dal contratto stesso e dall’offerta tecnica.

Controlli in fase di esecuzione: le responsabilità delle stazioni appaltanti

A ribadire l’importanza sostanziale dei controlli in fase d’esecuzione è stata l’ANAC, con la delibera dell’11 settembre 2024, n. 413, riscontrando un’attività di controllo carente da parte di una SA, insieme al mancato accertamento della regolare esecuzione dei contratti di servizio.

Nel caso in esame, il servizio era svolto in diverse sedi, motivo per cui, secondo il RUP, un’attività di esecuzione dei controlli totalmente accentrata in capo al DEC e a un numero contenuto di assistenti DEC in servizio presso la sede principale sarebbe risultata inefficace. Da qui la scelta di coinvolgere delle strutture periferiche presso le quali vi sarebbero state figure professionali, dei “referenti locali” debitamente formati per lo svolgimento dei controlli in corso di esecuzione e che avrebbero fornito tutte le informazioni utili tramite la compilazione di appositi moduli, rendendo più semplici le valutazioni sulla corretta esecuzione del servizio da parte del DEC e del RUP e, di conseguenza, più efficaci i controlli eseguiti.

Sulla questione, ANAC ha ricordato che i controlli in corso di esecuzione sono essenziali per curare al meglio la concreta realizzazione dell’interesse pubblico sotteso ad ogni affidamento degli appalti pubblici. Gli operatori economici affidatari sono tenuti ad adempiere correttamente alle obbligazioni assunte, eseguendo i contratti di appalto a regola d’arte, in conformità e nel rispetto delle condizioni, modalità, termini e prescrizioni stabiliti dalle clausole contrattuali oltreché dal capitolato tecnico.

Controlli decono essere adeguati ed effettivi

In tale ottica, dunque, i controlli sulla fase esecutiva devono essere adeguati ed effettivi e non possono tradursi in mere formalità da parte dei soggetti deputati ad espletare i controlli, che viceversa sono tenuti ad eseguire sempre un controllo sostanziale volto a verificare che le prestazioni rese siano state eseguite adeguatamente. Solo a seguito di tale controllo formale e sostanziale è possibile procedere al pagamento del corrispettivo contrattuale, mentre il ritardato o il non esatto adempimento delle prestazioni contrattuali può comportare l’avvio del procedimento per la comminazione delle penali.

Nel caso in esame, sebbene il controllo delle prestazioni contrattualizzate fosse sicuramente complesso, sia in considerazione degli aspetti gestionali del servizio stesso, sia in considerazione della molteplicità e della dispersione territoriale delle sedi presso le quali viene svolto, l’Autorità ha ribadito come ci siano state carenze, non risultando, dagli atti acquisiti, un’efficace ed esaustiva attività di verifica dell’adempimento di tutte le obbligazioni assunte dal RTI appaltatore previste nel Contratto normativo e nel Capitolato tecnico, così come integrate da quelle assunte dal RTI nell’Offerta tecnica e nel POA.

Le dichiarazioni del RUP sulla correttezza e completezza dei controlli effettuati dallo stesso e dal Direttore dell’esecuzione, non risultano supportate da idonea documentazione che attesti l’effettivo svolgimento di tali attività, mentre di contro l’esecuzione dell’appalto è stata quasi del tutto delegata ai Referenti locali, ritenendo altresì che la regolare esecuzione potesse essenzialmente desumersi dalla mancata segnalazione di inadempimenti da parte degli Uffici dislocati sul territorio.

Attività di vigilanza del RUP e del DEC

Spiega l’Autorità che il DEC non ha svolto con adeguatezza le funzioni ed i compiti ad esso attribuiti dagli atti contrattuali, dagli artt. 101 e 102 del d.lgs. 50/2016 e dagli artt. 16 e seguenti del D.M. n. 49 del 7 marzo 2018, in quanto tali norme prevedono un’attività fattiva/propositiva di controllo sulla regolare esecuzione delle prestazioni, che non si esaurisce nella ricezione di segnalazioni di inadempimenti. Ciò vale anche per l’attività del Responsabile del procedimento, in quanto non risultano documentate attività intraprese dallo stesso in fase di esecuzione.

Per altro il RUP, ai sensi dell’art. 31 del d.lgs. 50/2016 e della legge 241/1990, ha il compito di vigilare anche sulla fase di esecuzione del contratto di appalto. Anche l’art. 101 del d.lgs. 50/2016 prevede che l’esecuzione dei contratti pubblici è diretta dal Responsabile del procedimento, che controlla i livelli di qualità delle prestazioni e l’art. 102 prevede che il Responsabile del procedimento controlla l'esecuzione del contratto congiuntamente al Direttore dell’esecuzione del contratto per i servizi e forniture.

Stanti le caratteristiche dimensionali dell’appalto, i controlli possano essere decentrati, a guadagno di efficienza ed efficaci; tuttavia, nel caso in esame i controlli effettuati dai Referenti locali non risultano supportati da idonea documentazione attestante un’efficace ed esaustiva attività di verifica dell’adempimento di tutte le obbligazioni previste o dal prendere atto di mancanze e disservizi da parte dell’appaltatore.

Sul punto, ANAC ha ricordato che  alla luce dell’art. 17 del Decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 7 Marzo 2018 n. 49, nonché di esigenze di trasparenza, tracciabilità e rendicontazione, l’attività di controllo in corso di esecuzione negli appalti di servizi debba essere documentata in forma scritta.

Le conclusioni dell'Autorità Anticorruzione

In conclusione, secondo l’Autorità:

• i controlli in corso di esecuzione dell’appalto non risultano adeguatamente documentati ai fini dell’accertamento della regolare esecuzione rispetto alle condizioni ed ai termini previsti dal Contratto normativo ed esecutivo, dal Capitolato e dall’offerta del RTI appaltatore;
• il Direttore dell’esecuzione non risulta aver adeguatamente documentato lo svolgimento delle funzioni ed i compiti ad esso attribuiti dai Contratti, dal Capitolato, dagli artt. 101 e 102 del d.lgs. 50/2016 e dagli artt. 16 e seguenti del D.M. n. 49 del 7 marzo 2018;
•  il Responsabile del procedimento non risulta aver documentato l’adeguato assolvimento delle funzioni di coordinamento e di controllo di cui agli artt. 31, 101 e 102 del d.lgs. 50/2016 ed agli artt. 16 e seguenti del D.M. n. 49 del 7 marzo 2018.

Da qui la richiesta di assumere i possibili correttivi rispetto alle anomalie ed alle criticità rilevate.