Costi della manodopera e appalti pubblici: il ribasso è ammesso

“Nei contratti di lavoro e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato a ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale".

Il disposto dell’art. 41, comma 14 del d.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei Contratti Pubblici) ha generato dubbi di interpretazione sulla possibilità di ribassare i costi della manodopera e più volte già nell’ambito di contenziosi in materia di appalti, la giurisprudenza amministrativa ha ribadito che possono essere soggetti a ribasso, purché con adeguata puntuale motivazione da parte dell’OE e dimostrando una più efficiente organizzazione aziendale che permetta di raggiungere economie di scala.

Ribasso costi della manodopera: l'ok del TAR

Conferma ne è la sentenza del TAR Campania del 13 giugno 2024, n. 3732 con cui ha respinto il ricorso di un OE che chiedeva l’annullamento dell’aggiudicazione di un affidamento in favore di un operatore che aveva proposto un ribasso anche abbastanza elevato dei costi della manodopera. Sulla questione, il TAR campano ha specificato che le giustificazioni rese dalla aggiudicataria circa l’incidenza percentuale dei costi della manodopera sono state ritenute valide dalla stazione appaltante, dopo apposito iter procedimentale.

Inoltre, i costi della manodopera non sono in assoluto insuscettibili di ribasso: l’articolo 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023, che prescrive al concorrente di indicare nell’offerta economica, a pena di esclusione, i costi della manodopera, oltre agli oneri di sicurezza aziendali va interpretato insieme all’art. 41, comma 14, il quale prevede che “nei contratti di lavoro e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato a ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

Sul punto è stata richiamata la recente sentenza del Tar Toscana del 29 gennaio 2024, n. 120 : “i costi della manodopera sono assoggettabili a ribasso, come è del resto precisato dall’ultimo periodo del comma 14, dell’art. 41 citato, secondo cui: “Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

Se, infatti, il legislatore avesse voluto considerare tali costi fissi e invariabili, non avrebbe avuto senso richiedere ai concorrenti di indicarne la misura nell’offerta economica, né avrebbe avuto senso includere anche i costi della manodopera tra gli elementi che possono concorrere a determinare l’anomalia dell’offerta.

Inderogabilità dei costi sarebbe in contrasto con la libertà d'impresa

Inoltre l’inderogabilità assoluta dei costi della manodopera individuati dalla stazione appaltante, determinerebbe un’eccessiva compressione della libertà d’impresa, in quanto l’operatore economico potrebbe dimostrare ad esempio che il ribasso è correlato a soluzioni innovative e più efficienti, oppure, soprattutto in ipotesi di appalto di servizi, alla sua appartenenza ad un comparto, per il quale viene applicato un CCNL diverso da quello assunto come riferimento dalla stazione appaltante.

Sempre nella sentenza del TAR Toscana si legge che "A conferma di quanto sin qui esposto, il Consiglio di Stato, sez. V, 9 giugno 2023, n. 5665, con riferimento al previgente Codice dei contratti, ha osservato che “la clausola della lex specialis che imponga il divieto di ribasso sui costi di manodopera, sarebbe in flagrante contrasto con l’art. 97, comma 6 d.lgs. n. 50/2016 e, più in generale, con il principio di libera concorrenza nell’affidamento delle commesse pubbliche”, e richiamando, quale supporto interpretativo l’art. 41 comma 14 del d.lgs. 36 del 2023, ha osservato che: “persino nel “nuovo Codice”, che in applicazione di un preciso criterio di delega di cui all’art. 1 comma 2 lett. t) della L. 78/2022, ha previsto “in ogni caso che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso” è stata fatta salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che un ribasso che coinvolga il costo della manodopera sia derivante da una più efficiente organizzazione aziendale così armonizzando il criterio di delega con l’art. 41 della Costituzione”.

Ribasso su manodopera ed economie di scala

Per altro il ribasso dell’aggiudicataria era stato giustificato facendo ricorso ad economie di scala.

Come già recentemente condiviso in giurisprudenza:

• l'operatore economico può sempre, mediante l'organizzazione d'impresa, realizzare economia di scala che rendono il costo del lavoro offerto inferiore a quello di altro operatore pur a parità di ore lavorate. Il costo del lavoro, ove non risulti inferiore ai minimi retributivi tabellari, non può essere indicativo d'inattendibilità dell'offerta;
• un'organizzazione aziendale di rilevante entità è in grado di far fronte alle richieste della Stazione appaltante servendosi anche di lavoratori impiegati nella esecuzione di altre commesse;
• va dichiarata anomala l'offerta del concorrente che presenti talune voci non giustificate e un utile esiguo, atteso che le economie di scala di cui l'operatore può godere, perché parte di un più ampio consorzio di imprese, vanno dimostrati e non semplicemente allegati.

Il ricorso è stato quindi respinto, confermando la piena legittimità dell’aggiudicazione in favore dell’OE che aveva proposto un ribasso dei costi della manodopera, adeguatamente motivato e quindi accettato dalla Stazione appaltante.