Costi della manodopera: le deroghe al divieto di ribasso

Il divieto di ribasso dei costi del personale non va considerato in senso assoluto e inderogabile: in sede di verifica dell’anomalia, l’operatore economico eventualmente chiamato a fornire le proprie giustificazioni può dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

Ribasso costi della manodopera: quando è consentito?

A ricordare un principio sancito anche dal Codice dei Contratti Pubblici all'art. 41, comma 14, è stata l’Anac con la Delibera del 29 ottobre 2024, n. 491, parere di precontenzioso con il quale un OE ha contestato l’aggiudicazione disposta a favore dell’operatore economico che ha presentato un’offerta economica con un ribasso pari quasi al 50% della base d’asta. La stazione appaltante aveva attivato il sub-procedimento di verifica dell’anomalia ritenendo, infine, accoglibili le giustificazioni prodotte.

Secondo l’istante, la SA sarebbe incorsa in macroscopici errori di valutazione e che i giustificativi non avrebbero affatto dimostrato la congruità dell’offerta. In particolare, l’OE avrebbe dichiarato un costo della manodopera inferiore rispetto a quello dichiarato in sede di offerta e quindi avrebbe modificato il quadro economico; comunque l’abbattimento delle singole voci dell’offerta e del relativo costo della manodopera non sarebbero giustificabili.

Quindi la SA avrebbe errato nel proprio procedimento di valutazione, consentendo una modifica postuma della composizione dell’offerta e arrivando infine anche a modificare il quadro economico contenuto nella determinazione di aggiudicazione.

Costi della manodopera: le indicazioni del Codice Appalti

ANAC ha ricordato che l’art. 41, co. 14 del d.lgs. n. 36/2023, ha introdotto lo scorporo dei costi della manodopera dall’importo soggetto a ribasso accanto a quelli relativi alla sicurezza, prevedendo tuttavia che “Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

Inoltre, l’art. 110, comma 4, lettera a) del d.lgs. n. 36/2023 ribadisce che in sede di verifica di congruità delle offerte “non sono ammesse giustificazioni in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge”.

Sul punto ha richiamato la relazione al Bando-tipo n. 1 nella quale si specifica che “Al fine di facilitare le operazioni di valutazione della componente economica dell’offerta, è stato ritenuto più agevole applicare il ribasso ad un importo totale comprensivo dei costi di manodopera ribadendo che questi ultimi non sono soggetti a ribasso. Eventuali riduzioni del costo della manodopera proposto dall’operatore nell’offerta saranno, poi, oggetto di verifica”, sottolineando che:

“il ribasso contenuto nell’offerta si calcola su tutto l’importo a base di gara, ma può anche riverberarsi sul costo della manodopera; infatti, il divieto di ribasso dei costi del personale non va considerato in senso assoluto e inderogabile. In sede di verifica dell’anomalia, l’operatore economico eventualmente chiamato a fornire le proprie giustificazioni, motiverà il ribasso con la dimostrazione di poter fruire, per esempio, di sgravi contributivi o di aver pianificato una migliore allocazione delle risorse che comporti risparmi di spesa, sempre nel rispetto dei minimi retributivi previsti dalla legge […].

Pertanto, la nuova norma va letta alla luce di un inquadramento sistematico, tale per cui la stazione appaltante indica nel bando di gara un importo unico comprensivo dei costi stimati della manodopera, l’operatore economico presenta l’offerta con il relativo ribasso, avendo cura di non ribassare i costi della manodopera a meno che il ribasso su questi ultimi non sia riferibile ad una sua più efficiente organizzazione aziendale, fermo restando l’indicazione separata dei medesimi (art. 91, comma 5, D.lgs. n. 36/2023) e il rispetto dei minimi inderogabili stabiliti dalla legge o dai contratti collettivi (art.110 co.5 lett. d) D.lgs.36/2023).

Questo in perfetta armonia con la necessità di assicurare all’imprenditore la sua libera iniziativa economica (art. 41 Cost.).

Valutazione dell'anomalia dell'offerta: il potere discrezionale della SA

Come evidenziato dall’Autorità in diversi pareri e dalla giurisprudenza, la ratio del sub procedimento di verifica dell'anomalia è quella di accertare la serietà, la sostenibilità e la sostanziale affidabilità della proposta contrattuale in maniera da evitare che l'appalto sia aggiudicato a prezzi eccessivamente bassi, tali da non garantire la qualità e la regolarità dell'esecuzione del contratto oggetto di affidamento.

La valutazione, ad opera della stazione appaltante, ha natura globale e sintetica e costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale riservato all’amministrazione, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale, che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta.

Nel caso in esame, spiega ANAC, la contestazione di difformità del costo della manodopera dichiarato all’interno dei giustificativi rispetto a quanto dichiarato in offerta non è fondata in quanto risulta basata su un calcolo errato.

Inoltre, alla luce dei principi sopra richiamati, che comunque non escludono che possa essere giustificato anche un ribasso del costo della manodopera grazie alla propria organizzazione aziendale, occorre evidenziare che la stazione appaltante, con valutazione rientrante nella propria discrezionalità tecnica, ha ritenuto plausibili, congrui e giustificati i prezzi proposti all’esito del subprocedimento di congruità.

Conclude quindi l'Autorità che le contestazioni non hanno messo in luce macroscopiche illogicità e pertanto non possono essere accolte, confermando la legittimità del sub-procedimento di congruità effettuato dalla Stazione Appaltante.