Costi della manodopera e offerta anomala: chiarimenti dal TAR

Se il ribasso offerto dall’operatore economico che implica anche la riduzione dei costi della manodopera determina un’offerta iuris tantum anomala (fatta salva la possibilità del concorrente di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale), diversamente, il ribasso proposto con costi della manodopera “a rialzo” non costituisce, di per sé, un indice di anomalia dell’offerta.

In questo caso è infatti necessario che la proposta in aumento di tale componente di costo si caratterizzi per la sua effettiva e concreta capacità di incidere sulla remuneratività dell’offerta, andando ad abbattere l’utile ritraibile dall’importo offerto.

Costi della manodopera al rialzo: non sempre indicano un'offerta anomala

A spiegarlo è il TAR Sicilia con la sentenza del 22 luglio 2024, n. 2642, con cui ha ritenuto illegittima la valutazione di anomalia dell’offerta economica da parte di una stazione appaltante, motivata soltanto sulla base dell’indicazione di costi della manodopera in rialzo rispetto a quelli individuati a base d’asta.

La questione riguarda una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, ai sensi dell’art. 50 comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 36/2023 (Codice dei Contrati Pubblici). Nello specifico SA aveva richiesto giustificazioni sul costo della manodopera indicato nell'offerta economica, più elevati di quelli previsti dalla stazione appaltante stessa e aveva successivamente disposto l’esclusione del concorrente. Successivamente, con il calcolo di soglia dell’anomanlia e il c.d. taglio delle ali, aveva disposto l’aggiudicazione in favore di un altro operatore.

Secondo la ricorrente, sarebbe stata effettuata un’errata applicazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 (Offerte anormalmente basse), con illegittima esclusione del concorrente considerato l’irrisorio discostamento dal costo previsionale sulla manodopera; per altro l’esclusione sarebbe stata disposta in violazione della sequenza procedimentale di cui all’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, ossia a monte e non a valle della procedura in esame.

Offerte anormalmente basse: le previsioni del Codice Appalti

Sulla questione, il TAR ha ricordato che l’art. 110, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023 prevede che “in presenza di un’offerta che appaia anormalmente bassa le stazioni appaltanti richiedono per iscritto all’operatore economico le spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti, assegnando a tal fine un termine non superiore a quindici giorni”.

Per offerta anormalmente bassa, spiega il tribunale siciliano, si intende quella che, in quanto tale e rispetto all’entità delle prestazioni richieste dal bando di gara, suscita il sospetto della scarsa serietà e di una possibile non corretta esecuzione della prestazione contrattuale per l’inidoneità ad assicurare all’operatore economico un adeguato profitto.

In questa prospettiva, anche l’indicazione maggiori costi della manodopera può costituire indice di anomalia qualora suscettibile di incidere sulla remuneratività dell’offerta, andando ad abbattere l’utile ritraibile dall’importo offerto.

Si tratta di una ricostruzione che però necessita di alcune precisazioni e che sono il cardine della decisione del giudice:

• laddove il ribasso offerto dall’operatore economico implichi anche la riduzione dei costi della manodopera indicati a base d’asta, l’offerta si presume iuris tantum anomala, fatta salva la possibilità del concorrente di dimostrare ex art. 14, comma 41, del d.lgs. n. 36/2023 “che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”;
• di contro, il ribasso proposto dall’operatore economico unitamente all’indicazione dei costi della manodopera “a rialzo” non costituisce, di per sé, come nel caso di indicazione “a ribasso”, un indice di anomalia dell’offerta, poiché è necessario che la proposta in aumento di tale componente di costo si caratterizzi per la sua effettiva e concreta capacità di incidere sulla remuneratività dell’offerta, andando ad abbattere l’utile ritraibile dall’importo offerto.

Costi della manodopera più alti: le valutazioni della Stazione Appaltante

In altre parole, mentre dall’indicazione a ribasso dei costi della manodopera si presume “iuris tantum” l’anomalia dell’offerta, di contro, l’indicazione “a rialzo” di tali costi assurge ad indice di anomalia solo qualora – per dimensione e incidenza e valutato unitamente ad altri elementi – si rifletta sul complessivo equilibrio economico dell’offerta.

Questa valutazione costituisce espressione di un potere tecnico-discrezionale, riservato alla Pubblica Amministrazione, insindacabile in sede giurisdizionale, salva l’ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza che il TAR ha rilevato in questo caso, considerato che lo scostamento al rialzo da quanto previsto dalla SA era irrisorio e irrilevante (meno di 1.000 euro, pari a meno dello 0,05% sull'importo complessivo dell'appalto).

Ne consegue l’oggettiva e assoluta incapacità del maggiore costo della manodopera proposta di incidere e influire, di per sé, sulla economicità dell’offerta, così potendosi escludere qualsiasi dubbio dell’anomalia ta fondato esclusivamente su tale ragione.

Il ricorso è stato quindi accolto: l’assenza di elementi per qualificare anomala ab imis (secondo criteri di logicità e ragionevolezza) l’offerta presentata, a prescindere dall’esito del soccorso istruttorio rende illegittima l’esclusione, che è stata annullata.