Edilizia in Sicilia: riflessioni e commenti sulla nuova impugnativa

Il Consiglio dei Ministri n. 78 del 17/05/2022 ha proposto l’impugnativa della Legge della Regione Siciliana n. 2 del 18/03/2022 recante “Disposizioni in materia di edilizia” pubblicata sulla G.U.R.S. 25 marzo 2022, n. 13, S.O. n. 14”.

Edilizia in Sicilia: in attesa di un porto sicuro

Terminavo un mio precedente articolo, scritto proprio in occasione della pubblicazione della L.R. n. 2/2022, con questa frase “Si naviga a vista in attesa di un porto sicuro”. Il porto sicuro al momento non sembra sia stato trovato, e siccome un sorriso ed una proposta di impugnativa non si negano a nessuno, anche la L.R. n. 2/2022 ha subito, così come le LL.RR. 23/2021, 19/2021, e 16/2016 (tutte riguardanti l’edilizia in Sicilia), l’impugnativa da parte del CdM, di cui solo quella riguardante la L.R. 16/2016 si è conclusa con la sentenza della Corte costituzionale 26 settembre - 8 novembre 2017, n.232 (pubblicata nella Gazz. Uff. 15 novembre 2017, n. 46, prima serie speciale).

Anche questa volta la delibera del CdM del 17/05/2022, in tante pagine, argomenta riguardo i motivi di censura ed i profili di illegittimità costituzionale di alcune parti della legge regionale. E’ bene ricordare che la L.R. n. 2/2022 (che modifica la L.R. 16/2016 e la L.R. 6/2010) è nata per cercare di porre rimedio alla impugnativa (seduta del CdM n. 40 del 07/10/2021) relativa alla L.R. 23/2021 (che a sua volta modificava la L.R. 16/2016 e la L.R. 6/2010, per quello che qui interessa).

In sintesi secondo il CdM presentano profili di illegittimità costituzionale:

• articolo 1, comma 1, lettere d) e) g) e h);
• articolo 1, comma 2, lettere c) ed e);
• articolo 2, comma 1, lettere a) b) e c);
• articolo 8, comma 1, lettere a) b) e d).

Andiamo per ordine e vediamo cosa è stato oggetto di impugnativa

Quindi si tratta dell’impugnativa di parti di 2 articoli della L.R. 2/2022 (le lettere d) e) g) e h) dell’art. 1 comma 1, le lettere c) ed e) sempre dell’art. 1 comma 2, e le lettere a), b) e c) dell’art. 2 comma 1), che apportavano modifiche alla L.R. 16/2016 a sua volta modificata dalla L.R. 23/2021, e di parte di un articolo, sempre della L.R. 2/2022, ovvero dell’art. 8, comma 1, lettere a), b) e d) che apportava modifiche alla L.R. 6/2010 (piano casa).

Art. 1 comma 1 e 2 della L.R. 2/2022

Ma di cosa parliamo, iniziamo con esaminare l’impugnativa che riguarda alcune lettere dell’art. 1 comma 1 e 2 della L.R. 2/2022:

1. delle opere in edilizia libera (art. 3 comma 1 L.R. 16/2016 modificate per ultimo dalla L.R. 2/2022):
   • m) le cisterne e le opere connesse interrate;
   • p) le opere di ricostruzione e ripristino di muri a secco e con altezza massima di 1,50 metri;
   • aa) l'installazione di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili purché non alterino la volumetria complessiva e l'aspetto esteriore degli edifici, ad esclusione della zona ZTO A, sia per i casi contemplati dall'articolo 1122 del Codice civile, sia quando gli stessi contribuiscono alla formazione delle comunità energetiche ai sensi dell'articolo 42 bis del decreto legge 30 dicembre 2019, n. 62, convertito con modificazioni dalla legge 28 febbraio 2020, n. 8;
   • af) collocazione di piscine pertinenziali prefabbricate fuori terra, realizzate con materiali amovibili, di dimensioni non superiori al 20 per cento del volume dell'edificio e comunque di volumetria non superiore a 90 mc.
2. delle opere soggette a CILA (art. 3 comma 2 L.R. 16/2016 modificate per ultimo dalla L.R. 2/2022):
   • i) le opere di ricostruzione e ripristino di muri a secco con altezza compresa tra m. 1,50 e m. 1,70;
   • p) i sistemi per la produzione e l'autoconsumo di energia da fonti rinnovabili a servizio degli edifici, che non alterino la volumetria complessiva degli stessi, da realizzare all'interno della zona A di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, n.1444, e nelle zone sottoposte a vincolo paesaggistico nei casi e nei limiti previsti dai piani paesaggistici provinciali, fatte salve le disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni ed ai sensi del decreto legislativo 3 marzo 2011, n.28 e successive modificazioni;

Leggendo l’impugnativa risulterebbero censurabili alcune norme regionali di cui sopra in quanto “La previsione regionale amplia l’elenco degli interventi assentibili rispetto alla elencazione contenuta nel d.P.R. n. 380 del 2001 (Testo Unico dell’Edilizia) …..”, quindi il problema legato alla costituzionalità si riferisce, senza nessuna altra precisazione, alle cisterne e le opere connesse interrate, alle opere di ricostruzione e ripristino di muri a secco e con altezza massima di 1,50 metri ed alle fonti rinnovabili. E’ bene ricordare che le analoghe disposizioni nel DPR 380/2001 (edilizia libera) sono contenute all’art. 6 e questo articolo prevede al comma 6 che “Le regioni a statuto ordinario: a) possono estendere la disciplina di cui al presente articolo a interventi edilizi ulteriori rispetto a quelli previsti dal comma 1, esclusi gli interventi di cui all'articolo 10, comma 1, soggetti a permesso di costruire e gli interventi di cui all'articolo 23, soggetti a segnalazione certificata di inizio attività in alternativa al permesso di costruire.”, per cui la Sicilia, regione a statuto speciale, contrariamente ad una regione a statuto ordinario non potrebbe estendere la disciplina dell’attività edilizia libera a questi piccoli interventi. Ma è bene non ragionarci più di tanto, visto “l’impatto che queste opere potrebbero avere sul nostro territorio” (???!!!). Per l’edilizia libera, a mio avviso, bastava non abrogare l’art. 6 della L.R. 37/85 ed avremmo continuato ad avere le fattispecie che oggi ci dicono violino la Costituzione (ricordiamoci l’art. 20 della L.R. 4/2003, non abrogato e non messo in discussione dalla L.R. 16/2016 e ss.mm.ii., che ancora vige).

Più articolato è il discorso riguardante le piscine di cui alla lettera af), considerato che l’impugnativa disquisisce sul concetto di “pertinenza urbanistica” rispetto a quella “civilistica”, rimandando al punto e.6) dell’art. 3 del DPR 380/2001 che all’interno degli interventi di nuova costruzione include: “e.6) gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell'edificio principale;”. Da una lettura di tale punto e.6, si rileva che se gli interventi pertinenziali non sono qualificati, dalle norme tecniche degli strumenti urbanistici, come interventi di nuova costruzione, non si configurano come nuova costruzione, mentre, seguendo il ragionamento dell’impugnativa tale circostanza non la può prevedere una norma gerarchica superiore alle NTA, quale è una norma regionale, tra l’atro di una regione a statuto speciale.

Per quanto riguarda l’art. 1 comma 2, opere/interventi soggetti a CILA, lett. i) dell’art. 3 comma 2 della L.R. 16/2016 e ss.mm.ii., si discute di “ricostruzione e ripristino di muri a secco con altezza compresa tra m. 1,50 e m. 1,70;”, sembra assurdo che ci si ostini ad inquadrare tali interventi, ribadiamo non di nuova realizzazione, ma di semplice ricostruzione e ripristino di muri a secco come nuova costruzione assoggettata a Permesso di costruire. Ciò porterà all’abbandono del paesaggio tipico siciliano con le armacère che scandiscono i terrazzamenti creati dall’ingegno dell’uomo per permettere l’agricoltura sulle colline.

Art. 2 comma 1 della L.R. 2/2022

Continuiamo con esaminare l’impugnativa che riguarda l’art. 2 comma 1, lettere a) b) e c) della L.R. 2/2022 che apporta modifiche all’art. 5 comma 1 lett. d) punti 1), 4) e 5) della L.R. 16/2016 e ss.mm.ii.

La Regione, con la L.R. 2/2022 ha inteso superare i motivi di legittimità legati all’impugnativa della L.R. 23/2021 per i recuperi volumetrici degli edifici esistenti, introducendo il limite temporale (entrata in vigore della presente legge) e specificando che gli stessi edifici devono essere regolarmente realizzati. In tal senso ha aggiunto che gli immobili regolarmente realizzati e legittimi sono tutti quelli in possesso di regolare titolo edilizio abilitativo e di certificazione di agibilità, inclusi quelli regolarizzati attraverso sanatorie edilizie, rilasciate ai sensi dell'articolo 36 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 e successive modificazioni segnalazioni certificate di inizio attività in sanatoria, fatta eccezione per le pertinenze relative ai parcheggi di cui all'articolo 18 della legge 6 agosto 1967, n. 765 e all'articolo 31 della legge regionale 26 maggio 1973, n. 21. Si è quindi limitato notevolmente il campo di applicazione, stabilendo la data di entrata in vigore della legge agli immobili esistenti (ipotizzando il 2016), che devono essere muniti, tra l’altro di agibilità. L’aver incluso tra gli immobili esistenti quelli regolarizzati attraverso l’accertamento di conformità di cui all’art. 36 o con SCIA in sanatoria (ex art. 37) rimanda sempre alla loro regolarizzazione alla data di entrata in vigore della legge e non a regolarizzazioni successive, che non potrebbero accedere alla doppia conformità considerato che mancherebbe il requisito della loro agibilità per essere conformi alla norma attuale. Riguardo la regolarità degli immobili esistenti, diverse sentenze del TAR (Tar Catania, sez. I, con sentenza del 28 aprile 2009 n. 797, Tar Palermo n. 1057/2012, ecc.), seppur con riferimento alla precedente L.R. 4/2003 art. 18 (del tutto equivalente all’art. 5 comma 1 lett. d) della L.R. 16/2016) stabiliscono che “La ratio della norma è dunque quella di consentire il recupero di volumetria in presenza di costruzioni regolari (quindi, non abusive) realizzate alla data di entrata in vigore della legge, siano esse state edificate dietro titolo edilizio ordinario, oppure in sanatoria, per intervenuto condono.”, ed ancora “l'effetto giuridico del condono è quello di sanare l'edificazione abusiva, rendendola conforme, a tutti gli effetti, alle regole dell'Ordinamento e non è possibile introdurre, nel silenzio del legislatore, una sorta di terza categoria di fabbricati da considerarsi come un genus di edifici "quasi-regolari", ossia regolari ad alcuni effetti e non ad altri: in altri termini, nella legislazione edilizia sussistono solamente abitazioni "regolari" (ab origine o per sanatoria) o "irregolari" cioè in contrasto con gli strumenti urbanistici ed insanabili, con la conseguenza che per queste ultime non è possibile alcun tipo di attività di utilizzazione legale, neppure, ovviamente, il recupero degli spazi a pertinenza o dei sottotetti.” Il Tar è andato quindi oltre rispetto a quanto previsto dalla L.R. 16/2016 e ss.mm.ii. che fa invece riferimento solo alle sanatorie (art. 36 e 37) e non ai condoni, quindi solo agli abusi formali, cioè ad interventi realizzati senza titolo ma che devono possedere (per poter essere regolarizzati) i requisiti della doppia conformità, al momento della realizzazione delle opere e al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria. Altro riferimento non condivisibile nell’impugnativa è quello della SCIA in alternativa al permesso di costruire in sanatoria che non esiste come titolo abilitativo nell’ordinamento Siciliano e Nazionale.

Art. 8 comma 1 della L.R. 2/2022

L’impugnativa continua con riferimento all’art. 8 comma 1 lettere a) b) e d) della L.R. 2/2022 che apporta modifiche al cd “Piano Casa”, ovvero all’art. 2 (Interventi edilizi di ampliamento degli edifici esistenti) comma 4; art. 6 (Semplificazione e snellimento delle procedure) comma 2; art. 11 (Ambito di applicazione) comma 2 lett. f) della L.R. 6/2010 e ss.mm.ii.

Con le modifiche introdotte dalla L.R. 2/2022 si sono esclusi (nuovamente) dall’ambito oggettivo di applicazione del “piano casa” gli immobili condonati, al fine di eliminare i profili di illegittimità formulati nei confronti della L.R. 23/2021. Contrariamente a quanto riportato nella impugnativa della L.R. 2/2022, il termine per valutare la “legittima realizzazione degli edifici”, di cui al comma 4 dell’art. 2 è da leggere in maniera coordinata con quanto previsto al primo comma dello stesso art. 2 della L.R. 6/2010, ovvero il 31/12/2015, ove è riportato chiaramente che possono accedere a tale premialità gli edifici esistenti ultimati entro tale data (31 dicembre 2015), purché risultino realizzati sulla base di un regolare titolo abilitativo edilizio ove previsto. Tale comma 1 peraltro non è stato oggetto di modifica né dalla L.R. 23/2021, né dalla L.R. 2/2022, pertanto non se ne comprende oggi l’impugnativa. Risulta quindi errato il riferimento della impugnativa laddove riporta che tale indicazione (data di realizzazione) è riportata solo nel comma 6 dello stesso art. 2 che si riferisce all’ampliamento in sopraelevazione, dimenticando quanto invece riportato nel comma 1.

Riguardo la scelta di prolungare il Piano Casa, permettendo di presentare le istanze fino a giugno 2023, viene visto dal governo come irragionevole rispetto alla durata originaria. Null’altro è stato modificato in tale comma, né dalla L.R. 23/2021, né dalla L.R. 2/2022, quindi non si comprende perché si dica “con tale formulazione si ricomprendono anche immobili non ancora realizzati, ma soltanto assentiti con il rilascio del titolo edilizio; immobili per i quali non appaiono sussistere esigenze di riqualificazione edilizia o di efficientamento energetico”. Non si comprende inoltre quale vulnus può subire l’esigenza di tutela del paesaggio laddove deve osservarsi che nella legge regionale n. 6 del 2010 la Regione ha recentemente inserito, all’articolo 11, comma 1, ultimo periodo, la previsione secondo la quale “Con riferimento ai beni tutelati ai sensi della Parte III del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, gli interventi sono ammessi soltanto nei casi e nei limiti previsti dal piano paesaggistico regionale” (disposizione introdotta dall’articolo 109, comma 13, lett. b, della legge regionale 15 aprile 2021, n. 9).

Riguardo la modifica apportata all’art. 11 comma 1 lett. d) della L.R. 6/2010, dall’art. 8 della L.R. 2/2022, vengono esclusi dall’applicazione del piano casa gli immobili oggetto di condono edilizio nonché di ordinanza di demolizione, ed in analogia a quanto già scritto riguardo al recupero volumetrico il CdM contesta l’inserimento degli immobili “regolarizzati” oggetto di accertamento di conformità. Anche in questo caso tale previsione riguardo gli immobili “oggetto di accertamento di conformità di cui all'articolo 13 della legge28 febbraio 1985, n. 47, introdotto dall'articolo 1 della legge regionale 10 agosto1985, n. 37” era già presente nel testo originario della L.R. 6/2010 pubblicata sulla Gazz. Uff. Reg. sic. 26 marzo 2010, n. 14, e non è stato mai modificato da leggi regionali successive.

Edilizia Siciliana illegittima?

Questo continuo tira e molla tra leggi pubblicate ed impugnative crea grande preoccupazione negli ambienti tecnici e non solo. Ma cosa succede in realtà? Avremmo vissuto nell’illegittimità costituzionale negli ultimi 30 anni; saremmo stati graziati in passato ed ora ne paghiamo le conseguenze; lo statuto siciliano e la “specialità” della nostra regione sono solo uno slogan; ci saranno tempi migliori e leggi regionali meno approssimative?

Conclusioni e aspettative

Io non so se mai troveremo un porto sicuro, ma da siciliano convinto, allo stato attuale, auspico una legge edilizia regionale fatta da un solo articolo:

Art. 1 (disposizioni in materia di edilizia)

Il D.P.R. n. 380 del 06.06.2001 recante “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A), e successive modifiche ed integrazioni, si applica integralmente e dinamicamente nella Regione Siciliana. Sono abrogate le norme regionali in contrasto con il DPR 380/2001.

Con buona pace di tutti.